La reforma como proceso político (II), por Luis Carranza

En el artículo anterior, se evaluaron las reformas estructurales desde el punto de vista del proceso político que se requiere para su aprobación e implementación. Por cuestión de espacio, se comentaron solo los requisitos o “ingredientes” necesarios para una reforma estructural. A saber: la existencia de un líder, la evaluación de los costos políticos, la operatividad eficiente de los cambios introducidos, tener financiamiento asegurado y una estructura legal adecuada. En este artículo completamos el análisis con la presentación de las fases del proceso político. 

La primera etapa del proceso es el reconocimiento del problema o la deficiencia estructural existente que requiere corregirse. Si bien es cierto que los actores políticos formales, como el Ejecutivo o el Congreso, son los principales encargados de la identificación del problema, los actores informales, como los gremios empresariales, sindicatos, movimientos sociales, entre otros, también pueden poner los temas en la agenda política.

La segunda fase es la del planteamiento de la solución al problema o deficiencia, es decir, definir los alcances de la reforma. No necesariamente el que pone el tema en agenda es el encargado o capacitado para proponer la solución. De hecho, plantear la solución implica cumplir alguno de los requisitos discutidos en el anterior artículo: en primer lugar se requiere del líder o líderes políticos que, aunque no encabecen el proceso técnico de formular la reforma, sí participen desde el principio. Lo peor que puede ocurrir es que al primer problema que surja la reforma se quede sin líder porque la persona encargada “descubre” que no estaba de acuerdo con esta. El segundo requisito es que la estructura legal de la reforma no tenga vacíos o problemas, y, finalmente, se necesita que el financiamiento de la reforma esté asegurado.

La tercera etapa es la estrategia de implementación de la reforma. Es la pieza menos visible pero más importante porque aquí se define la gradualidad de la reforma, se identifican los apoyos políticos y se establece la estrategia de comunicación, que logra al final el apoyo mayoritario de la población. A veces se debe alterar la solución ideal si se requiere sumar adherentes y esto implica más gradualidad (como fue el caso de la reforma de la 20530) o retrasar la implementación de la reforma hasta que la estrategia de comunicación dé sus frutos (como el TLC con Estados Unidos). 

La cuarta etapa es la más visible y es el proceso de aprobación política que termina con una norma publicada en el diario oficial. Para pasar por esta fase, se debe tener, además de los requisitos anteriores, la evaluación del costo político de corto plazo, que es la reacción inmediata de los políticos que representan los intereses de los perjudicados o afectados por la reforma. Se equivocan los que creen que esta es la única etapa relevante y que solo se necesitan tener los votos suficientes para aprobar la reforma. De hecho, llegar a esta etapa de aprobación sin haber realizado una buena estrategia política (tercera etapa) porque aritméticamente se tienen los votos es un error fatal para la sostenibilidad a largo plazo de la reforma. A veces, por la relevancia del tema, algunas reformas requieren un gran período de reflexión y discusión antes de pasar a ser formalmente aprobadas. 

Finalmente, la última etapa es la de implementación y sostenibilidad en el largo plazo de la reforma. En esta fase es esencial la viabilidad operativa de la misma. Los cambios administrativos deben funcionar a la perfección. Una reforma que implica muy altos costos de transacción y procedimientos para una gran mayoría de la población tiende a ser muy vulnerable políticamente y hace peligrar su permanencia en el tiempo.

Dependiendo de las reformas, cada etapa es más o menos importante. Reformas muy focalizadas y con pocos cambios operativos requieren mucha voluntad y soportar el costo político de su implementación. La reforma arancelaria es buen ejemplo de esto. Incluso en el largo plazo, los beneficios son tan grandes para la sociedad que al final se revierte el costo político inicial. Otras reformas de amplio espectro y con fuertes alteraciones en procesos o patrones de comportamiento requieren un alto consenso y una operatividad impecable, de allí que soluciones óptimas casi nunca son alcanzables y se necesiten soluciones políticamente factibles. Por otro lado, también es relevante la secuencia de las reformas y la posibilidad de acometerlas en función del estado de desarrollo de un país y del nivel de capital político con que cuenta un gobierno. 

Identificar correctamente las reformas estructurales que necesitamos y plantear estrategias inteligentes para lograr la legitimidad necesaria son las claves para lograr la prosperidad del Perú.