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Las claves para entender el debate de la actividad empresarial del Estado

La Comisión de Constitución debate un proyecto que busca promover la actividad empresarial del Estado eliminando el requisito de subsidiariedad. ¿Qué se debe tener claro al debatir esta propuesta?

Petro Perú

(Foto: Petro Perú)

En estos días, la Comisión de Constitución del Congreso discute sobre el rol del Estado en nuestra economía. A través del proyecto de ley 2648, elaborado por la congresista Marisa Glave (Nuevo Perú) se pretende incentivar la actividad empresarial pública eliminando el requisito de que esta cumpla con un rol subsidiario.

En esta nota resumimos la propuesta y presentamos la información básica que se debe tener en cuenta a la hora de abordar este debate.

1. ¿Qué propone en concreto el proyecto de ley 2648?

Puntualmente, cambiar el segundo párrafo del artículo 60 de la Constitución y eliminar el requisito del rol subsidiario del Estado para su actividad empresarial. En concreto, el documento indica lo siguiente:

"El Estado podrá desarrollar actividades empresariales o participar en ellas con el fin de promover la economía del país, prestar servicios públicos y alcanzar objetivos estratégicos de desarrollo, sólo si una ley de quórum calificado lo autoriza. La actividad empresarial del Estado debe encontrarse en el marco de las mejores prácticas de bueno gobierno corporativo y transparencia financiera. La actividad empresarial, pública o no pública, recibe el mismo tratamiento legal".

Deja abierta la posibilidad, además, de que el Estado pueda convertirse en socio de empresas. Es decir, que podría participar en actividad empresarial sin la necesidad de ser propietario al 100% de la entidad.

2. ¿Qué es el rol subsidiario del Estado?

Esta es la condición que la Constitución pone actualmente a la actividad económica del Estado.

El concepto se entiende como la prohibición del Estado para intervenir en actividades o mercados en donde existe la presencia productiva del sector privado, de tal manera que la participación estatal signifique competir con la empresa privada.

Actualmente, una empresa estatal solo debería existir legalmente ahí donde el sector privado no ve conveniente ingresar y siempre que haya una justificación de peso para que el Estado cubra ese vacío.

Aun cuando el ánimo del proyecto de ley de Marisa Glave es impulsar una actividad más amplia del Estado, también impone un candado cuando señala que únicamente se podrá crear empresas públicas que compitan con las privadas a través de una ley de quórum calificado.

Agrobanco

Agrobanco lucha una cartera morosa de S/950 millones y varios (serios) problemas. (Foto: El Comercio)

3. ¿Qué experiencias tiene el Perú con la creación de empresas públicas?

"Nosotros, en la época de Velasco, hemos llegado a tener como 200 empresas públicas, la mayoría quebradas", recuerda José Ignacio Beteta, director de Contribuyentes por Respeto.  Centromín, Enafer, Aero-Perú, EnturPerú y decenas de otras empresas públicas proliferaron entre los años setenta y ochenta. 

Hacia finales de esta última década, las pérdidas económicas de las empresas públicas no financieras superaban el 10% del PBI. El forado era financiado con los escasos impuestos públicos que se recaudaban y la calidad de los servicios brindados al público era marcadamente deficiente.

Agrobanco o el ya desaparecido Banco Agrario son otros casos de fracaso empresarial-estatal, según Carlos Oliva, director de la maestría en Gestión Pública de la Universidad del Pacífico.

Se cumplen 26 años del cierre del Banco Agrario y la historia del fantasma de la liquidación ahora persigue a su heredero, Agrobanco, que, con una cartera morosa de S/950 millones y varios (serios) problemas, se encuentra hoy en una situación crítica. El 49% de la cartera morosa está conformada por créditos a 33 empresas no minoristas, y al 2017 las pérdidas del banco fueron de S/340 millones, a la vez que los subsidios implícitos sumaron S/150 millones.

El estado actual de Petro-Perú, Essalud, Sedapal y el resto de Empresas Prestadoras de Servicios de saneamiento, son ejemplos más recientes de empresas públicas que requieren de mayor cuidado.

Solo en el caso de Petro-Perú, Fitch Ratings advirtió el año pasado que es la quinta empresa de la región con más deuda y le asignó un aumento estimado de US$975 millones en deuda neta. En cuanto a reducción en capacidad de pagos, la consultora advirtió que se ubica en el noveno lugar puesto que Fitch estima que su flujo de caja libre se recortará en US$561 millones.

4. ¿Hay casos de éxito de empresas públicas en otros países?

​Sí, quizás el más cercano sea el de la minera estatal de cobre Codelco, en Chile, que aporta más de US$1.614 millones para el país del sur, afirma Glave. Señala también el caso de Uruguay, donde las empresas públicas gestionan todo el servicio eléctrico y va a ser el primer país en la región en cambiar su matriz de energía fósil a renovable.

Sin embargo, los expertos piden tomar en cuenta que se trata de realidades distintas a la peruana.

"Uruguay es un país chico, lo cual lleva a que sus entidades públicas funcionen mejor. Es una economía mucho más pequeña e integrada, básicamente es una ciudad grande, que es más fácil de manejarla. Es similar al caso de Costa Rica", comenta Juan Carlos Odar, director de Phase Consultores.

Para el caso de Chile, Beteta de CpR comenta que además de tratarse de contextos distintos, es decir, no comparables, habría que preguntarse, "¿si funciona tan bien este sistema, por qué Chile no tiene cinco o seis casos más así?".

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5. ¿En qué condiciones competiría la empresa pública contra la privada?

​De acuerdo al proyecto, las empresas competirían en igualdad de condiciones. En la práctica, según Oliva, se trata más bien de una competencia desleal a la empresa privada. 

"En nuestro país, sin contar los problemas de corrupción, habría mucha presión para favorecer a las empresas públicas", afirma el docente.

Beteta señala, por su lado, que hay quienes asumen que como está en el Estado, la gente a cargo va a pensar en el bien del país. "Sin embargo, esto, salvo excepciones, nunca sucede así", advierte.

"El caso del Banco de la Nación, por ejemplo, dando créditos de consumo, demuestra una ventaja en el control de la mora frente a otros bancos. Ahí hay una cierta competencia en condiciones diferenciadas", complementa Odar.

"Estás abriendo una puerta donde en el 90% o 95% de los casos haya problemas. Con ese 5% no funciona", concluye Oliva.

6. ¿Puede el Estado incluir dentro de su agenda crear y gestionar empresas?

Durante el debate de hoy en el Congreso, el congresista Miguel Torres comentó que las prioridades del Estado deberían estar enfocadas en brindar buenos servicios de educación, infraestructura y salud. Y por su lado, Oliva afirma que el Perú no tiene un Estado con las condiciones para tener un rol empresarial.

"No es una cuestión ideológica, sino de la realidad peruana. Hay empresas públicas que funcionan bien en otros países, pero en nuestro caso, si ni siquiera damos buenos servicios de educación o salud, mucho menos vamos a poder competir con el privado en igualdad de condiciones", comenta el docente de la Universidad del Pacífico.

Para Beteta, sin embargo, el ente máximo sí podría darse abasto. "Creo, incluso, que hay varios miles trabajadores que no deberían estar en el Estado. El tema está en que el funcionario público no tiene una mentalidad empresarial", sostiene.

El rol del Estado, para los expertos, podría estar más cercano al de un impulsor de la inversión privada. "¿Cuál es el sentido de promover la inversión privada si eventualmente aparece esta competencia inesperada y, hasta cierto punto, desleal de parte del Estado? Habría un retroceso de la inversión privada y eventualmente veríamos una caída o estancamiento", concluye Odar.

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