Javier Herrera, economista de la PUCP: “Quienes están pagando la factura de la crisis política son los pobres”

Al cierre del 2025 la pobreza monetaria en el Perú se situó en 25,7% de la población; una leve mejora frente a las cifras del 2024, pero que aún dista de las cifras que los niveles de pobreza que el país ostentaba antes de la pandemia. Javier Herrera, profesor visitante del Departamento de Economía de la PUCP, conversó con El Comercio sobre esta situación y sobre el escenario de inseguridad alimentaria que el país enfrenta.

- Los últimos datos de pobreza monetaria evidencian las dinámicas diferenciadas por áreas geográficas, y durante la presentación del INEI usted mostró, justamente, que la capital ha quedado rezagada. ¿A qué se debe ese desacoplamiento en Lima versus otras zonas del país?

Lo primero que hay que considerar es que el choque del COVID-19 fue bastante más destructor de empleos y negocios en Lima, en comparación al resto del país. El incremento de la pobreza fue de casi 10 puntos entre 2019 y 2020, y nueve de cada diez nuevos pobres estaban en la capital. El choque fue brutal en el caso de Lima y aún no ha logrado recuperarse del todo. No se ha generado suficiente empleo adecuado en la capital porque aún predominan los empleos informales de supervivencia, que tienen un nivel de ingreso por debajo de la línea de pobreza debido a su baja productividad. Ese es un problema que persiste.

Lo otro es que los programas sociales y, de manera más amplia, los otros programas de políticas públicas sectoriales de empleo, han descuidado la situación de la capital.

- ¿Se subestima la pobreza de la capital frente a la pobreza en otras zonas del país?

No se le ha prestado la debida atención dada su importancia cuantitativa, pero también dadas sus especificidades. No se puede atacar la pobreza urbana con los mismos instrumentos con los que se ha venido atacando la pobreza rural; son de características distintas, y eso es lo que está faltando. Aún no se tiene un sistema de focalización urbano que funcione bien, ni se ha aplicado una nueva estrategia de lucha contra la pobreza urbana, pese a que existen reflexiones sobre el tema.

- Las reflexiones que usted menciona sobre cómo la pobreza urbana debe atacarse de manera distinta a la rural las venimos escuchando, por lo menos, en los últimos cinco años. ¿Algo se ha hecho? ¿El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) u otra entidad responsable en estos ámbitos ha tomado alguna acción?

Yo hice una evaluación sobre el sistema de focalización que utilizaba el Midis hace ya varios años y, con los cambios institucionales que ha habido —no sé cuántos ministros—, ese informe terminó en un cajón. Recientemente, el Midis solicitó una consultoría que hizo el Grupo Macroconsult y que propuso un nuevo algoritmo de focalización; uno bastante más sofisticado, que hubiera sido lo adecuado u óptimo [de adoptar]. Todo instrumento tiene sus fallas, pero este era mucho más preciso que lo que se tenía anteriormente.

- ¿Por qué cree usted que hasta ahora el Estado ha tardado en aplicar las diversas recomendaciones?

Solo puedo suponer que hay dos razones. Una es el costo político de rehacer el padrón de beneficiarios: eso supone eliminar a algunos y añadir a otros. La otra razón puede ser el presupuesto. Para focalizar a la población urbana, se debe ampliar el número de personas beneficiarias de distintos programas —sea cual sea el que se defina—, y eso tiene que ser presupuestado. Eso depende de voluntad política y de una coalición política que, hasta la fecha, no ha considerado esto como una prioridad. Entonces, más allá de discutir con qué indicador medimos o no la pobreza, está el tema de la voluntad política para diseñar, implementar y dotar de recursos para que exista una política intersectorial que permita tratar este problema.

- Este es uno de los indicadores donde vemos, también, que la crisis política constante sí nos afecta a nivel económico.

Claro, y quienes están pagando la factura de la crisis política son los pobres. Los que llevan la peor parte de la crisis política son las personas en situación de pobreza, porque se han debilitado las instituciones encargadas de implementar las políticas públicas. Hay incapacidad para ejecutar políticas públicas y también debilidad en la capacidad técnica para el diseño de políticas adaptadas a situaciones que no habían sido consideradas, como el caso de la pobreza urbana. Ha habido, en el propio Midis, una reflexión sobre una estrategia de política de lucha contra la pobreza urbana. Hace casi diez años yo mismo participé en reuniones sobre ese tema. Eso es lo que desespera, o lo que desanima: existe reflexión sobre la necesidad de reconocer que el problema existe, que hay una necesidad latente de implementar políticas específicas, pero seguimos atascados. Yo pienso que es por razones de debilidad política y de debilidad institucional; ambas van de la mano.

Esto también tiene que ver, como decía, con los recursos que se van a asignar o reasignar, para ver cuál es más eficaz para reducir la pobreza.

- Usted ha advertido anteriormente sobre el incremento del déficit calórico post pandemia. La evolución de este indicador al cierre del 2025 casi que duplica las cifras que se veían en el 2019 en Lima Metropolitana. ¿Esto se explica principalmente por los problemas de focalización?, ¿o hay algo más detrás, como la mayor inflación que vimos entre el 2022 y 2023?

También tiene que ver. Muchas veces se tiende a pensar: “La inflación ya bajó a casi cero; estamos con la inflación más baja en los últimos 75 años”. Eso fue cierto el año pasado. Pero eso no significa que los salarios estén mejor, o que algunos precios no se hayan mantenido elevados después de los episodios inflacionarios. Lo más preocupante hoy es que la inflación está repuntando en prácticamente todos los países del mundo, porque los precios del petróleo y la gasolina se han disparado. Eso va a tener varias consecuencias directas sobre el costo del transporte de manera inmediata, sobre el costo de transporte de alimentos, de personas, y, también, sobre derivados del petróleo como la urea, que se utiliza mucho en la agricultura.

- Si la inflación mantiene una tendencia al alza, este 2026 podríamos ver un impacto negativo nuevamente en la pobreza monetaria.

Se va a ver afectada, de todos modos. En el 2022 el costo de la canasta básica total subió casi 9,8%, y el de la canasta básica de alimentos subió 12,4%. Eso significó un incremento sustantivo de la pobreza; únicamente debido a ese factor. Para el año pasado, cuando el alza de precios fue menor, la canasta básica subió 2%, y solo eso implicó que la pobreza se situara 1,2 puntos porcentuales más alta de lo que hubiera sido sin ese aumento de precios. Ahora podríamos tener el doble de inflación: ya no 2%, sino 4%. Actualmente ya tenemos una inflación anual de 3,7% a nivel nacional y varios departamentos ya están por encima del 4%, incluida la capital. Lima tiene una inflación anual de 4,01%. En Abancay, Huancayo, Arequipa y Moquegua la inflación está en torno a niveles de 4,6%; y en Puerto Maldonado, ni hablar, está en 6%. Eso va a tener un impacto sobre la pobreza y estamos completamente desarmados, porque ningún sector ha anticipado algo que todo el mundo sabe que va a ocurrir.

- ¿Qué tan severo es el impacto que llega por el contexto internacional?

Va a haber un impacto por la inflación importada, que luego tendrá su propia dinámica interna. El tipo de cambio ya se ha visto impactado por la inestabilidad política: en los últimos días, el sol se ha depreciado frente al dólar debido a la incertidumbre sobre el contexto político que estamos viviendo. Eso significa que se van a encarecer las importaciones, y también va a contribuir al alza de precios. Estamos en un contexto preinflacionario que no está siendo debidamente anticipado por las políticas públicas y, si no se hace nada, esto tendrá consecuencias muy fuertes sobre la incidencia de la pobreza. Como se dijo en la presentación, el Perú ya es uno de los cuatro países de la región que no han logrado revertir el incremento en pobreza del COVID-19. No hemos regresado al nivel de 2019: estamos todavía 5,5 puntos por encima de ese nivel, a pesar de que, en términos acumulados, el PBI ha crecido más de 10 puntos porcentuales.

- ¿Y cómo evalúa, en este contexto, los retos que se asumirán desde el manejo de la política monetaria?

Es verdad que el BCR dispone de instrumentos para intervenir en el mercado cambiario, vendiendo o comprando dólares en el mercado. Pero esto tendrá una importancia creciente en la medida en que las presiones sobre el dólar sean mayores. Eso tiene que ver con la incertidumbre del contexto internacional, debido al conflicto entre Irán y Estados Unidos y ante el bloqueo de la salida de barcos petroleros, que va a tener un impacto duradero. Las refinerías han parado su producción porque no pueden seguir llenando los buques petroleros, y reiniciarla va a tomar meses. Entonces, la presión al alza sobre el precio del petróleo va a continuar. El Banco Central va a tener que tomar medidas, quizá innovadoras, para controlar la inflación; pero al mismo tiempo enfrenta un dilema muy grande por la demanda interna. ¿Cómo hacer para pisar el acelerador y el freno al mismo tiempo? Esa será la tarea más compleja para el BCR.

- Está, también, el espacio fiscal que se tenga para aplicar cualquier medida o política pública que permita contrarrestar este escenario.

El problema ahora es el MEF. El BCR está acostumbrado a manejar la política monetaria, pero la otra pata de la política pública es la política fiscal, que tiene que ver con gastos e impuestos. Si al mismo tiempo se abren forados en la base tributaria, con exoneraciones innecesarias a agentes económicos que ya no las necesitan; y, al mismo tiempo, si el Congreso sigue emitiendo leyes que implican mayor gasto, esto va a ampliar el déficit fiscal. Y ni siquiera por buenas razones, sino por incrementos de gasto completamente inútiles y que no tienen impacto productivo.

- En este contexto de presión al que está sometido el erario público, ¿ve posible implementar las políticas públicas necesarias?

Primero tiene que haber una coalición política que reponga el orden. No es posible que el Congreso continúe atribuyéndose la capacidad de aprobar leyes que implican mayor gasto cuando, por la propia Constitución, eso está prohibido. Tiene que cesar esa “interpretación auténtica” de la Constitución que permite al Congreso seguir ahondando el déficit público. Eso es lo primero que tendría que corregirse. El Tribunal Constitucional tendría que “ponerse los pantalones”, por así decirlo, para detener esta situación. No podemos seguir en este camino. Ya lo dijo el Consejo Fiscal: estamos en una trayectoria que quizá será irrecuperable, porque el riesgo país va a aumentar y, al hacerlo, la tasa de endeudamiento —la tasa de interés a la cual el Perú podrá endeudarse— será más elevada. Eso generará mayor déficit público. Vamos a entrar en una espiral de déficit de la cual será difícil salir, y ya sabemos hacia dónde nos lleva.

- En su presentación usted mostraba que más de cuatro de cada diez limeños no logran cubrir sus necesidades alimentarias mínimas. Es una cifra alarmante. Puntualmente, ¿qué es lo más urgente, en su opinión, para atacar este problema de inseguridad alimentaria?

Lo primero es reconocer que esto va más allá de la población en pobreza extrema. Va más allá de aquellos que no pueden comprar la canasta básica de alimentos: afecta también a quienes están en pobreza no extrema y a quienes están en situación de vulnerabilidad. Se tiene que aplicar una política con amplia cobertura, y esto pasa, en primer lugar, por la información sobre los aportes nutricionales de los alimentos, porque no puede ser que tengamos, a la vez, un problema de obesidad. Incluso dentro de las mismas familias se observa esta doble carga ante la mala nutrición: obesidad y sobrepeso —que están aumentando peligrosamente y conducen a enfermedades crónicas, como diabetes y enfermedades cardíacas— y, por otro, déficit calórico, que tiene que ver con el consumo de “calorías vacías” y con la insuficiencia en la cantidad de alimentos.

Otro punto es que estas medidas deben ir más allá de las instituciones del Estado. En la sociedad civil organizada existen las ollas comunes; ahí ya hay una manera de llegar a la población y se tiene que garantizar que estas lleguen a las zonas de mayor pobreza urbana. [...] Hay que reconocer quiénes son, ponerles rostro y aplicar políticas hacia esa población que se encuentra en la mayor situación de pobreza.