Trabajadores independientes no estarán obligados a aportar para su jubilación: ¿retrocede la reforma del Sistema de Pensiones?

La reforma del sistema previsional peruano pierde uno de sus pilares. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) publicó esta mañana el Decreto Supremo N.° 061-2026-EF, que modifica la Ley de Modernización del Sistema Previsional y oficializa la decisión del Congreso de excluir a los trabajadores independientes del aporte obligatorio a pensiones.

La medida, aprobada en septiembre del año pasado, se materializa en el artículo 23, que establece que los ciudadanos que realicen trabajo independiente o que tengan más de 55 años al momento de la entrada en vigencia de la Ley N.° 32123, siempre que no se incorporen al mercado laboral dependiente, podrán afiliarse de manera facultativa al Sistema Nacional de Pensiones o al Sistema Privado de Pensiones.

El cambio no es menor. En un país donde la informalidad supera el 70% y la cobertura previsional se concentra en trabajadores formales, la obligatoriedad de los aportes para independientes era uno de los mecanismos para ampliar el alcance del sistema.

¿Qué está en juego?

Para Martín Valencia, jefe de estudios económicos del Instituto Peruano de Economía (IPE), la decisión debilita los incentivos para construir una cultura de ahorro previsional. “Esta medida va en contra de lo que se requiere para avanzar en una cultura de ahorro previsional. Desde el IPE creemos que es un paso para atrás”, señaló a El Comercio.

El problema, explica, responde también a factores de comportamiento. En el Perú, los adultos jóvenes, especialmente entre los 25 y 30 años, tienden a postergar el ahorro para la jubilación al percibirlo como una necesidad lejana. Frente a ello, los sistemas previsionales suelen incorporar mecanismos obligatorios que corrigen este sesgo. Sin esa herramienta, advierte, la política pública pierde capacidad para inducir ahorro de largo plazo.

De acuerdo a cifras del IPE, para el 2021, el 96% de trabajadores independientes o no estaban afiliados (79%) o no aportaron el último año (17%). Vale decir que, nueve de cada diez del total, son informales.

Pero el impacto no se limita a los incentivos individuales. Para Luis Miguel Castilla, director ejecutivo de Videnza Instituto y ex ministro de Economía y Finanzas, la decisión también refleja una debilidad institucional persistente: la dificultad para sostener reformas previsionales en el tiempo. Durante su gestión en el MEF, en 2013, se aprobó la obligatoriedad de los aportes de trabajadores independientes de forma gradual; sin embargo, el Congreso postergó su implementación y posteriormente la derogó. En esa línea, calificó la disposición actual como un nuevo retroceso.

De hecho, según Sergio Espinosa, jefe de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS), la institución que lidera publicó una norma flexible para el ingreso de más actores al mercado de administración de fondos, hasta febrero, no se registró ninguna solicitud. “Yo diría que la principal razón fue el octavo retiro, porque nosotros teníamos expresiones de interés de algunos grupos locales y de extranjeros)”, declaró en una entrevista para El Comercio (19/02/2026).

Noelia Bernal, profesora e investigadora de la Universidad del Pacífico, advierte que la medida elimina una de las pocas herramientas orientadas a incluir a trabajadores fuera del mercado formal.

“La política de hacer obligatorias las contribuciones de trabajadores independientes era una política buena como para expandir la protección social de ellos; además, era gradual. Pero ¿qué hicieron? La derogaron y este decreto solo materializa esa decisión. Esto, en términos de protección social, solo da el mensaje de: ‘tú verás cómo te proteges durante tu vejez. Yo, como Estado, no hago ninguna modificación en mi sistema de pensiones para incluirte’”, afirmó.

Los cambios en nuestro sistema previsional también fueron observados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que envió una carta a la SBS con las observaciones a raíz de esta última ley y los vacíos que la reforma mantiene. Ante ello, la SBS prepara un estudio sobre la situación actual del sistema de pensiones para determinar qué más se puede proponer y costear.

“La idea es que se convierta en un insumo que sea discutido por el gobierno entrante y que se analice. Tendrá sus propios planteamientos e ideas, pero queremos que sirva como insumo, con sustento técnico, y con data de otros países del mundo, considerando las particularidades que tiene el mercado peruano”, refirió Espinosa.

Una reforma que pierde contenido

La exclusión de los trabajadores independientes no es un hecho aislado. En paralelo, el Congreso también aprobó un nuevo retiro de fondos de las AFP, profundizando una tendencia que, según especialistas, viene erosionando los alcances de la reforma.

“Cada vez están desmontando esta reforma, la han ido dejando sin contenido. Una cosa positiva que aprobaba era la eliminación del retiro del 95,5%, pero [el Congreso] lo restableció. También aprobaron los retiros. Lo más positivo ha sido la pensión mínima, pero esta todavía no se materializa”, sostuvo Castilla.

Este escenario, además, introduce un elemento de incertidumbre regulatoria que podría afectar otros componentes clave de la modernización, como la entrada de nuevos gestores al sistema. “Por más que la SBS se esfuerce en abrir la cancha a otros jugadores, probablemente ninguno quiera entrar porque hay mucho riesgo regulatorio; o sea, ¿qué garantiza de que entre un actor y que no haya un nuevo retiro?”, advirtió.

Desde el IPE coinciden en que, si bien la reforma incorporaba elementos positivos —como la pensión mínima y la ampliación de gestores—, las modificaciones recientes han ido erosionando su contenido. El resultado, señalan, es un balance cada vez menos favorable.

En esa misma línea, Bernal considera que los cambios no configuran una modernización estructural del sistema. La coexistencia del Sistema Privado de Pensiones (SPP) y el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) se mantiene sin transformaciones de fondo y continúa beneficiando a una proporción reducida de trabajadores. Así, los principales desafíos como la inclusión de los trabajadores informales y la protección de los adultos mayores vulnerables permanecen pendientes. Si bien programas como Pensión 65 han tenido una expansión limitada, aún no logran cubrir a toda la población en situación de pobreza.

Se modifica disposición para que menores de edad aporten

En el decreto se modificó el artículo 21, donde se dispone la afiliación al sistema de pensiones a los menores de edad que realicen actividades económicas de forma dependiente y tengan autorización de trabajo emitida por la Autoridad Administrativa de Trabajo o la autoridad competente, conforme a lo establecido en la Ley Nº 27337, Ley que aprueba el Código de los Niños y Adolescentes y normas complementarias.

Al respecto, Valencia, del IPE, recuerda que esta normativa sobre menores de edad no aparece en la ley de modernización (n.° 32123) ni en su moficatoria (n.° 32445), pero sí en el reglamento de la primera. Con el decreto publicado ayer, se eliminó el derecho para los menores que a partir del 1 de enero de 2028 perciban rentas de cuarta categoría, y a quienes tengan autorización para trabajos por cuenta ajena.

“La modificación de este artículo sobre menores de edad adecua solo un caso especial, de un grupo muy pequeño de menores de edad que puedan tener trabajos dependientes y formales (pensemos en niños actores). No tendría un impacto importante sobre la cobertura”, menciona.