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"Sobrecostos en infraestructura: un desafío", por José Luis Bonifaz

En el Perú, el 62% de los contratos de concesión han sido renegociados y el 85% de estas adendas se han realizado antes del quinto año

Infraestructura

(Foto: El Comercio)

La construcción de infraestructura es una tarea difícil que a menudo implica un sobrecosto sustancial. Algunos excesos son inevitables. Por ejemplo, la geología compleja que se descubre solo después de que comienza la construcción, el hallazgo de restos arqueológicos y los desastres naturales aumentan los costos por encima del presupuesto. Pero otros sobrecostos evitables suelen surgir debido a falta de información, falta de competencia y transparencia en los procesos de licitación, supervisión débil del proyecto o la introducción de un sesgo optimista que subestima los costos. 

La literatura señala cuatro dimensiones en la existencia de sobrecostos en proyectos de infraestructura: técnicas, económicas, políticas y sociológicas (Flyvbjerg, 2016). Entre las técnicas, encontramos errores y riesgos de pronóstico, que en los proyectos de infraestructura son complejos y difíciles de especificar y cuantificar. Los motivos económicos incluyen problemas entre los funcionarios públicos, que asignan los proyectos, y la sociedad que no siempre se beneficia de ellos. 

En tercer lugar, la competencia entre ciudades o regiones conduce a propuestas donde los costos son subestimados, con el objetivo de obtener la posibilidad de desarrollar el proyecto en su territorio y sacar ventaja política de él. Finalmente, hay un “optimismo de evaluación”. Esto significa que los agentes tienden a pensar que los costos, los riesgos y el tiempo de ejecución de los proyectos son menores que los reales. 

Con base en una muestra de 806 proyectos en todo el mundo, Flyvjberg (2016) muestra que los proyectos en América Latina (AL) tienen mayores sobrecostos (48%) que el proyecto promedio en el mundo (28%). Otras fuentes, basadas en evidencia, indican que, en promedio, el 75% de los proyectos de infraestructura en AL experimenta sobrecostos y el 65% de los proyectos experimenta demoras de 6 a 18 meses (Guasch et al., 2015). 

En el Perú, el 62% de los contratos de concesión han sido renegociados y el 85% de estas adendas se han realizado antes del quinto año. Casi un 50% de estas adendas se refiere a sobrecostos generados por expropiaciones de terrenos, malos estimados de obra y problemas para acceder a financiamiento. Como se aprecia, estamos igual o peor que el promedio de AL. 

¿Qué debemos hacer? Pues, la receta cae por sí sola. Primero, tener un plan de infraestructura que priorice los proyectos, por sectores y regiones, y que establezca su forma de financiamiento ya sea por alianza público-privada (APP) u obra pública. 

Segundo, elaborar los grandes proyectos a nivel de ingeniería de detalle. Tercero, implementar procesos de concesión traspasando correctamente los riesgos de construcción, demanda y otros al sector privado. Cuarto, capacitar a los funcionarios públicos a cargo de los procesos y, paralelamente, contratar un Project Management Office para llevarlos a cabo de manera de obtener el ‘know how’ de ellos. Así podremos recién bajar los porcentajes arriba mencionados. 

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