Ana Neyra se desempeñó como ministra de Justicia durante el Gobierno de Martín Vizcarra, mientras que Delia Muñoz ocupó el mismo cargo durante la administración de Manuel Merino. (Ilustración: Giovanni Tazza).
Ana Neyra se desempeñó como ministra de Justicia durante el Gobierno de Martín Vizcarra, mientras que Delia Muñoz ocupó el mismo cargo durante la administración de Manuel Merino. (Ilustración: Giovanni Tazza).
Ana Neyra y Delia Muñoz

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A raíz del proyecto presentado por el Ejecutivo que busca delimitar la figura de la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente, las abogadas constitucionalistas y exministras de Justicia Delia Muñoz y Ana Neyra argumentan en contra y a favor de que se regule este mecanismo.


Limitar la incapacidad moral atenta contra la probidad, por Delia Muñoz

“Al revisar diversas leyes orgánicas, encontramos que la ética y la moral son en unos casos requisitos para el acceso a la función pública”.

El más alto funcionario del país, quien representa a la nación, no puede carecer de condiciones éticas y morales apropiadas para ejercer la alta función que desarrolla, como se les exige a los altos funcionarios públicos del Estado. Pretender exonerar al presidente de la República de tener una conducta moral apropiada al cargo que detenta, asimilando dicho concepto únicamente al de discapacidad mental, constituye un giro que va contra la exigencia de probidad ética y moral para el ejercicio del cargo público desarrollada en el modelo peruano en las últimas décadas. Esta condición se diferencia siempre de la pérdida de las capacidades físicas o mentales que pueden impedir el apropiado desempeño en las tareas asumidas.

En primer lugar, al revisar diversas leyes orgánicas, encontramos que la ética y la moral son en unos casos requisitos para el acceso a la función pública. En efecto, para ser elegido miembro de la Junta Nacional de Justicia, se debe tener solvencia e idoneidad moral. Similar exigencia se plantea para el contralor general de la República. Para acceder a la carrera judicial, es preciso demostrar una trayectoria personal éticamente irreprochable y se distingue tal situación de la discapacidad médica o mental que pueda imposibilitar el cumplimiento de las funciones. En el mismo sentido, en la carrera fiscal se establece que constituyen un componente esencial de la misma la ética y la probidad.

En segundo lugar, en otras normas se regula la vacancia o el retiro del cargo por romper con normas éticas y morales por parte del alto funcionario. Así, tenemos regulaciones que obligan a vacar a un magistrado del Tribunal Constitucional si está incurso en incapacidad moral o incapacidad física permanente. En el caso del defensor del Pueblo, será retirado del cargo si actúa con negligencia; y, para el caso de los directores del Banco Central de Reserva, serán removidos del cargo si cometen falta grave. Por otro lado, en los diferentes cuerpos legales que regulan la función pública, se suele diferenciar entre la discapacidad física de la mental y de otro tipo de causales que generan el término de las tareas públicas, como se puede apreciar en la regulación que rige para los miembros del Jurado Nacional de Elecciones.

De igual manera, en el Código de Ética de la Función Pública, se establece como principio de la función pública el de idoneidad, entendida como “la aptitud técnica, legal y moral”, como “una condición esencial para el acceso y ejercicio de la función pública”.

Finalmente, la sociedad democrática no es estática. Ella debe ser construida a pulso día a día y, en ese contexto, las autoridades deben demostrar con sus actos y acciones que cuentan con las capacidades para continuar en la gestión de la cosa pública. Estas exigencias incluyen también a la conducta apropiada o moral y son aplicables a todo funcionario público, ya sea elegido o designado, incluyendo al presidente de la República.

El Congreso declaró la vacancia por "incapacidad moral permanente" de Martín Vizcarra el 9 de noviembre del 2020. (Foto: Andrés Paredes).
El Congreso declaró la vacancia por "incapacidad moral permanente" de Martín Vizcarra el 9 de noviembre del 2020. (Foto: Andrés Paredes).

La incapacidad moral debe delimitarse, por Ana Neyra

“Más que la fuerza de los votos es importante proteger la estabilidad de la Presidencia de la República”.

La Constitución de 1839 fue la primera en establecer que la Presidencia de la República podía vacar por lo “moral” (“perpetua imposibilidad moral”). Por entonces, “moral” equivalía a “mental”; el mandato presidencial concluía por impedimentos físicos o mentales.

La vacancia por incapacidad moral ha sido más usada en los últimos años que desde el inicio de su regulación constitucional. Antes del último periodo de gobierno, se había vacado solo a tres presidentes por esta causa (José de la Riva Agüero en 1823, Guillermo Billingurst en 1914 y Alberto Fujimori en el año 2000); en los dos primeros casos, por dificultades en la relación entre el Parlamento y el Gobierno. En los últimos cinco años, se intentó vacar al presidente inicialmente elegido dos veces y al vicepresidente electo que asumió la presidencia en dos ocasiones; la última, con éxito.

Es importante identificar el marco para entender la vacancia y las interacciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. En el Perú, el sistema de Gobierno es uno presidencial con elementos parlamentarios. El presidente, elegido por votación popular, es al mismo tiempo jefe del Estado y jefe del Gobierno, y designa y remueve ministros/as a voluntad (sistema presidencial). Pero también hay mecanismos de control político que generan una estrecha relación entre ambos poderes: investidura, confianza, censura y, como correlato, la posibilidad del presidente de disolver el Congreso (sistema parlamentario).

En ese contexto, presidente y Congreso deben permanecer en funciones por sus periodos completos (cinco años) y solo dejar sus cargos de manera excepcional, a través de la disolución (Congreso) o la vacancia (presidencia). La Constitución establece que la causal para disolver el Congreso es una objetiva: negar la confianza o censurar a dos gabinetes (artículo 134); sin embargo, para la vacancia, se incluye entre las causales objetivas una que no lo es: la “incapacidad moral permanente” (artículo 113).

Frente a lo ocurrido en los últimos años, se han planteado diferentes propuestas para una reforma: eliminarla, que deba ser comprobada, o entenderla volviendo a su interpretación original y cambiar moral por mental, esto último también incluido en la reciente propuesta del Poder Ejecutivo.

En todo caso, para ser coherentes con el sistema de Gobierno, es necesario limitar los alcances de la vacancia por incapacidad moral, lo que no llegó a suceder con la última demanda competencial que conoció el Tribunal Constitucional. Como correlato, es posible debatir la reforma de otras figuras de la Constitución para remover a quien ejerce la presidencia en el caso de que no resulte apto/a: ampliar los supuestos de juicio político (artículos 99 y 100) o las causales para acusar a un presidente en funciones (artículo 117). Más que dejar causales abiertas aplicables solo con la fuerza de los votos, es importante proteger la estabilidad de instituciones como la Presidencia de la República.

La presidenta del Consejo de Ministros, Mirtha Vásquez, pidió al Congreso que discuta el proyecto de reforma constitucional enviado por el Ejecutivo para cambiar la figura de la "incapacidad moral permanente" por la de "incapacidad mental". (Foto: Alessandro Currarino/@photo.gec).
La presidenta del Consejo de Ministros, Mirtha Vásquez, pidió al Congreso que discuta el proyecto de reforma constitucional enviado por el Ejecutivo para cambiar la figura de la "incapacidad moral permanente" por la de "incapacidad mental". (Foto: Alessandro Currarino/@photo.gec).