El poder que trajo la descentralización

Observatorio Político del Instituto de Estudios Peruanos

Quienes sostienen que la descentralización no ha dado resultados están mirando el lugar equivocado. Desde Lima se sigue viendo a las regiones y municipios como si fueran simplemente receptores de recursos para cerrar brechas sociales. Bajo esa mirada, resulta fácil caer en el lugar común de que las regiones no saben gastar. Pero esta es una explicación demasiado básica para más de dos décadas de transformación política y social.

El problema es que esa lectura deja fuera buena parte de lo que realmente ha ocurrido en el país desde el 2002, cuando se inició este proceso. La descentralización no solo transfirió recursos y competencias: también redistribuyó poder y permitió el surgimiento de nuevos grupos políticos y económicos regionales.

La descentralización, el crecimiento económico y las idas y vueltas del gobierno nacional a lo largo de estos años transformaron las sociedades regionales, generando nuevos mercados alrededor del Estado y modificando las relaciones entre actores económicos y políticos en los territorios. Por eso, si queremos evaluar realmente sus resultados, no podemos mirar únicamente cuánto se transfirió y cuánto se ejecutó. También tenemos que preguntarnos qué ocurrió alrededor de esos recursos y qué actores adquirieron poder durante el proceso.

Hay, además, una enorme asimetría en la manera en que se construyó realmente la descentralización. Las regiones recibieron millones para ejecutar obras de infraestructura y realizar obra pública, pero apenas obtuvieron migajas para construir institucionalidad.

Uno de los actores que mejor aprendió a desenvolverse dentro de esta nueva economía política regional fueron los contratistas. Mientras los gobiernos subnacionales enfrentaban restricciones importantes para consolidar capacidades propias, los contratistas sí pudieron acumular capital, maquinaria, relaciones, conocimiento sobre el funcionamiento del Estado y redes de contacto alrededor de la obra pública. Mientras más presupuesto llegaba, aumentaban las capacidades de estos actores.

Hace algunos años, Alvaro Gálvez denominó a algunos de estos actores ‘emprendedores del Estado’, pero el tiempo los ha convertido en mucho más que actores económicos aprovechando las oportunidades del mercado. Son redes de contratistas, funcionarios y operadores políticos que han aprendido a vincular los recursos provenientes de la obra pública con la arena electoral y que, precisamente en la articulación entre ambas dimensiones y el incremento de sus patrimonios e intereses, van construyendo sus carreras políticas, y también empresariales.

Lo interesante es observar cómo esta trayectoria ha ido evolucionando en el campo electoral. En una primera etapa, el contratista podía financiar o respaldar a un candidato para posteriormente acceder a contratos públicos. Con el tiempo, estas redes comenzaron a acumular mayores capacidades políticas y organizativas.

Hoy estamos viendo un paso adicional: cada vez con mayor frecuencia ya no es necesario que el contratista encuentre un candidato al cual respaldar, porque es el propio contratista quien busca convertirse en alcalde o gobernador regional. Antes el contratista financiaba a la autoridad política; hoy el contratista quiere ser la autoridad. El ascenso económico se transforma en ascenso político.

Esto da cuenta de un proceso más profundo de grupos de poder regionales en consolidación. Se trata de actores económicos cuyo capital se ha construido en buena medida alrededor del funcionamiento del Estado subnacional y que progresivamente están ocupando mayores espacios políticos. No se trata de una “captura” del Estado en términos clásicos, sino de una “toma” del poder público.

Este fenómeno ya no se limita a las municipalidades y los gobiernos regionales. También observamos que actores provenientes de estas economías regionales han comenzado a ocupar espacios de representación nacional, incluido el Congreso. Hay, por tanto, un tipo de trayectoria que puede comenzar en los mercados regionales vinculados al Estado, continuar en la política local y regional y proyectarse después hacia la política nacional. No se trata, por tanto, solo de “políticos regionales”, sino probablemente de un sector cada vez más importante de la clase política nacional.

Por eso, una evaluación seria de la descentralización debería preguntarse también qué tipos de actores económicos y políticos surgieron alrededor de esos recursos, qué relaciones establecieron con el Estado y cómo se transformaron las estructuras de poder en las regiones.

A ello se suma un fenómeno que vuelve todavía más compleja esta economía política territorial: la interacción entre los mercados construidos alrededor de la obra pública, las actividades económicas formales y las economías informales e ilegales.

En ciertos territorios, los mismos actores, activos y redes pueden circular entre esos espacios. Un contratista, por ejemplo, puede utilizar su maquinaria en la ejecución de una obra pública, y esa misma maquinaria puede ser usada para trasladar oro ilegal, e incluso brindar servicios a una empresa formal de la gran minería. Hay una creciente porosidad entre distintas economías que tradicionalmente hemos analizado por separado.

Entender la política regional actual exige mirar conjuntamente obra pública, redes políticas, actividad empresarial y economías informales e ilegales. En determinados territorios, estos mundos están cada vez más imbricados y es precisamente en sus intersecciones donde se están construyendo nuevas formas de poder económico y político.

La descentralización, entonces, no necesariamente produjo el tipo de Estado regional que se imaginó originalmente, pero sí produjo una nueva economía política regional y nacional. Y si queremos entender sus resultados, sus limitaciones y los desafíos que vienen, tenemos que estudiar esa economía política: quiénes acumularon recursos, quiénes construyeron redes, cómo esos recursos se convirtieron en poder político y qué nuevas élites se están consolidando en el territorio. Es decir, qué tipo de país se viene construyendo más allá de Lima.