Prueba Ácida: Seguridad que no se renueva [Informe especial]
Prueba Ácida: Seguridad que no se renueva [Informe especial]

La tragedia ocurrida la semana pasada en el centro comercial Larcomar, donde un incendio originado en una de las salas de cine de UVK dejó como víctimas mortales a cuatro trabajadores de dicha empresa, ha puesto los reflectores sobre los estándares de seguridad exigidos por las normas de defensa civil. Más de una voz se ha alzado en contra de que el Decreto Supremo 058-2014-PCM haya eliminado la obligación de que los locales comerciales renueven sus certificados de defensa civil cada dos años, e incluso se ha sugerido que esta medida “permitió” el desenlace fatal. ¿Pero es realmente este el caso? ¿Y se justifica que estos certificados sean de duración indeterminada, o deberían ser renovables?

–Los cambios del 2014–

La historia empieza en enero del 2014. Eckerd (Inkafarma) había denunciado que el Reglamento de Inspecciones Técnicas de Seguridad en Defensa Civil del 2007 contenía una barrera burocrática ilegal al exigir que los certificados que se otorgaban al aprobar estas inspecciones duraran solo dos años y tuvieran que iniciar periódicamente procedimientos de renovación. En junio del mismo año, la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi le dio la razón a Inkafarma. El resultado no era inesperado. La Ley del Procedimiento Administrativo General señala que solo una ley puede establecer un término a la vigencia de las autorizaciones y permisos, y este no era el caso. El mismo criterio ha sido adoptado por el Indecopi en otro tipo de permisos [ver cuadro]. La lógica es que, si las condiciones no cambian, las personas no tengan que soportar –a través de los trámites de renovación– los costos de fiscalización de las entidades públicas.

Por eso, el Indecopi precisó en su resolución que la eliminación de la renovación periódica no impedía las funciones de supervisión y fiscalización de las entidades competentes. Así, si las condiciones de seguridad de algún local variasen, los municipios podrían revocar el certificado y sancionar a la empresa que no tramitó y obtuvo un nuevo permiso.

Tomando como base el pronunciamiento del Indecopi, en setiembre del 2014, el nuevo Reglamento de Inspecciones (Decreto Supremo 058-2014-PCM) eliminó la obligatoriedad de la renovación de los certificados –salvo, por única vez, para el caso de establecimientos que los hubieran obtenido con la norma anterior–. Además, para el caso de Lima, la misma norma otorgó competencia a los municipios distritales para evaluar y entregar los certificados por primera vez (con excepción de los más complejos, que siguen a cargo de la Municipalidad de Lima), aunque estos ya contaban con la facultad de fiscalizar y sancionar a quienes incumplieran las normas de seguridad.

–Fiscalizaciones escasas–

La eliminación del mencionado requisito ha generado controversia a partir de lo ocurrido en Larcomar. Aunque si se considera que UVK consiguió renovar su certificado cada dos años desde su creación –en 1998–, y que el último caducó recién en agosto de este año y ya se encontraba en trámite ante la Municipalidad de Miraflores una nueva renovación, difícilmente puede concluirse que el certificado fuera suficiente garantía. 

Más allá de este caso en particular, además, la exigencia de renovar cada dos años los certificados de defensa civil tiene una desventaja importante frente a las fiscalizaciones periódicas posteriores al otorgamiento de la licencia.

Con los certificados renovables, es el ciudadano o la empresa quien debe solicitar una nueva inspección cada dos años, y por ende sabe cuándo será visitado y supervisado. Ello le permite “prepararse para la foto”: tener sus extintores, señalización, luces y el resto de equipos en perfectas condiciones antes de la llegada del inspector, para luego olvidarse del asunto e incluso, en algunos casos, hacer modificaciones (por ejemplo, improvisar escritorios, oficinas o almacenes donde no deberían). Si bien bajo la norma anterior “los municipios distritales tenían competencia [para hacer inspecciones sorpresa] a través de sus áreas de fiscalización”, en la práctica “jamás lo hacían, salvo unas cuantas como San Isidro o Miraflores”, explica Susan García, jefa del área técnica de Binswanger Perú. 

Por el contrario, si los municipios realizan el mismo tipo de inspecciones, pero de forma imprevista, el riesgo de una multa o del cierre del local funciona como un mejor incentivo para que los negocios se preocupen más y permanentemente por las reglas de seguridad. “Los presupuestos tienen que abultarse en el área de fiscalización, se pueden subir las multas, pero la forma para evitar estos problemas no es a través de requisitos ex ante, sino incrementando la fiscalización posterior”, afirma María Murillo, abogada experta en derecho urbano.

 

–Problema municipal–

La principal dificultad para que el sistema de fiscalización posterior funcione, no obstante, está en que muchas de las municipalidades distritales de Lima –como las del resto del país– aún no están preparadas para asumir esa tarea. Muestra de ello es que la comuna de Miraflores, una de las que cuentan con más recursos y que ha sido varias veces premiada por sus buenas prácticas en gestión pública, no haya respondido en cuatro meses a la solicitud de UVK de una nueva inspección para renovar su licencia.

Por otro lado, al no recibir el pago de tasas por el trámite de renovación del certificado, las municipalidades tienen menos recursos e incentivos para hacer las fiscalizaciones. Aunque, si se detectara el incumplimiento de la normativa de seguridad en defensa civil, las multas provenientes de dichas infracciones se convertirían en ingresos adicionales.

Algunos municipios, sin embargo, al parecer se han adaptado a este esquema con mayor facilidad. En Surco, cuyos principales negocios son 10 centros comerciales, 25 mercados, 15 galerías y cinco cines, se han realizado en lo que va del año 4.844 intervenciones que derivaron en 1.751 papeletas por incumplimientos a las normas de defensa civil. En todos los casos se trató de inspecciones sorpresa. En San Isidro, distrito más pequeño, las inspecciones a locales comerciales pasaron de ser 428 en el 2015 a 1.123 en lo que va del 2016. El Comercio logró contactar también a representantes de otras comunas con alta concentración comercial como Independencia, La Molina, Lince, San Miguel, Miraflores y San Borja, así como a la Municipalidad de Lima (que tiene competencia en el Cercado y sobre los certificados más complejos). No obstante, mientras que Miraflores, Lince y San Borja respondieron solo parcialmente, el resto no respondió si contaba siquiera con un registro de esta información.

–Los costos subsistentes–

Si bien las modificaciones del 2014 incluyeron algunas mejoras y simplificaciones, todavía existen algunos problemas que se arrastran de la norma anterior y trámites que resultan demasiado onerosos para los pequeños comerciantes.

Un obstáculo aún no superado es el alto poder de discrecionalidad de los inspectores: muchos de ellos no siguen un mismo protocolo y estándar de exigencias de seguridad. El principal criterio para definir cuánto se exige a los negocios es su nivel de “complejidad”. Sin embargo, para medirla, la norma vigente solo indica que deben considerarse aspectos como el área del local, el estado de su equipamiento o si existen materiales o residuos peligrosos; todos conceptos que en la práctica terminan siendo interpretados de distintas formas por los inspectores de los diferentes municipios.

Sobre los costos, si bien la nueva legislación prevé que para ciertos establecimientos de hasta 100 m2 se requiere cumplir una inspección básica (cuya tasa demanda un pago aproximado de entre S/30 y S/50), con posterioridad al otorgamiento de la licencia de funcionamiento, la complejidad de algunos requisitos hace que normalmente sea necesaria la asesoría profesional. Sobre todo en los casos en que hubo alguna observación a los planos presentados. El pago de honorarios a un arquitecto o a un “tramitador” puede elevar el costo total de este trámite hasta en S/1.000 o más, dependiendo de la complejidad y del profesional a quien se contrate. 

En tanto, establecimientos de mayor dimensión, o de ciertos giros de negocio (como licorerías, cafeterías, ferreterías, talleres mecánicos y de costura, y carpinterías) con áreas incluso menores a los 100 m2, requieren de una inspección más rigurosa, que debe efectuarse antes de otorgarse la licencia de funcionamiento. Para este tipo de inspecciones, en muchos casos debe contratarse, además de a un arquitecto, a un ingeniero eléctrico. Y si estos negocios no logran obtener su certificado rápidamente para poder abrir sus puertas al público, corren el riesgo de quebrar, pues hasta entonces deben operar a pérdida.

El tema de seguridad, como se aprecia, enfrenta costos que son necesarios y se requiere mayor profesionalización. Sin embargo, aspectos como la discrecionalidad de los inspectores, procesos meramente formales y de maquillaje (como el trámite de renovación de certificados) y la falta de una efectiva fiscalización aleatoria y sorpresiva por parte de los municipios son los principales obstáculos que, tarde o temprano, se convierten en peligro.