Cédula viva: cuando se quiso, se pudo; por Gianfranco Castagnola

En pocos meses se cumplirán 15 años de la reforma constitucional que cerró el régimen pensionario denominado “cédula viva” (Decreto Ley 20530). Fue un hito muy importante para garantizar la estabilidad fiscal, pilar fundamental para un manejo responsable de nuestra economía. Y constituyó un caso de estudio sobre cómo sacar adelante una reforma que tenía enemigos formidables, en un entorno político adverso. El actual gobierno debería tomar nota de esta experiencia si pretende dejar algún legado en materia económica.

La cédula viva era un régimen pensionario creado a mediados del siglo XIX, al que pertenecía un grupo numeroso de trabajadores del sector público –pero que, por su atractivo, era codiciado por muchos más, que hacían lobby permanentemente para ser incorporados a él–. Promovía la inequidad, pues las pensiones recibidas podían ser muy elevadas, dado que se igualaban a la remuneración de la última posición ocupada por el trabajador –por ejemplo, un empleado municipal que gozaba de ese régimen y que era elegido congresista, se jubilaba con una pensión equivalente a la remuneración de un congresista–. Algunas llegaban a los S/25 mil (mensuales) de ese año. También contaban con el beneficio de la nivelación, es decir, la pensión se ajustaba cuando esa remuneración se incrementaba. El Estado se veía obligado a aplicar prácticas evasivas en materia de remuneraciones para evitar ese “efecto espejo”, generando un inmenso desorden, contingencias y juicios, que casi siempre perdía.

El cierre y reforma del régimen resultaba inevitable e impostergable. Otros países con regímenes pensionarios similares han sufrido serios desequilibrios fiscales debido a la ampliación sin límites de beneficios y beneficiarios. En Brasil, por ejemplo, el fisco gasta un equivalente a 12% de su PBI en el pago de pensiones.

Los beneficiarios eran tan poderosos que habían logrado incorporar una disposición en la Constitución de 1993 que blindaba ese régimen contra cualquier intento de modificación legal. Para cerrarlo era necesaria una reforma constitucional que requería de 81 votos en un Congreso donde más de 20 congresistas pertenecían a la cédula viva. Por ello, parecía una reforma imposible.

En el 2003, el entonces ministro de Economía y Finanzas, Jaime Quijandría, decidió emprender el camino de la reforma. Nombró un equipo de tecnócratas –abogados y economistas– que durante varios meses estudiaron la historia normativa del régimen, cuantificaron su elevadísimo costo fiscal, segmentaron a los beneficiarios –pues había también muchos que recibían pensiones más bien bajas–, evaluaron opciones legislativas y los riesgos que enfrentaban en tribunales locales e internacionales y finalmente produjeron un informe técnico muy sólido que sustentaba una propuesta de reforma razonable y proporcionada. Una vez que el Poder Ejecutivo se convenció y asumió el proyecto, se iniciaron las coordinaciones y negociaciones con el presidente del Congreso, presidentes de comisiones involucradas y líderes de bancadas. En simultáneo, se realizó una campaña muy potente de sensibilización en la opinión pública. Los medios de comunicación fueron el principal aliado de la reforma y jugaron un rol fundamental en su éxito. Sin su apoyo, difícilmente se podría haber logrado los 81 votos necesarios en dos legislaturas consecutivas.

Ministros con vocación reformista, tecnócratas capaces de elaborar propuestas sólidas, operadores políticos eficaces para lidiar con el Congreso y construir una alianza con los medios de comunicación, todos ellos hicieron posible el cierre de este pernicioso régimen.

Debe recordarse que el contexto político en el que se hizo esta reforma era muy desfavorable para el gobierno del presidente Toledo. En el 2004, producto de su impericia política, en medio de acusaciones de corrupción (casos Almeyda y hermanos del presidente) y protestas sociales –que incluyeron el linchamiento del alcalde de Ilave por parte de la población–, su popularidad había caído a apenas 8%. Enfrentaba una feroz oposición del Apra y la izquierda en el Congreso y en las calles. En julio perdió el control y la presidencia del Congreso. En ese mes se había producido un paro nacional que pretendía culminar con un pedido de adelanto de elecciones. La pregunta recurrente que se hacían los analistas políticos era si el presidente Toledo llegaría al final de su mandato. Ese fue el entorno en que se llevó a cabo esta reforma y, dicho sea de paso, el otro legado de ese gobierno: las negociaciones y acuerdo del TLC con EE.UU.

El presidente Vizcarra, a diferencia del presidente Toledo, sí tiene un importante capital político –50 puntos más de aprobación, para comenzar– y enfrenta una oposición fragmentada y carente de liderazgo. Lamentablemente, en su primer año ha dado la impresión de que su gobierno no solo no ha estado dispuesto a emprender reformas trascendentes en el ámbito económico, sino que incluso ha retrocedido cuando ha percibido que debe enfrentar situaciones de tensión, como ha sido el caso de la huelga de transportistas.

Ojalá que la lección de la reforma de la cédula viva inspire y dé coraje a nuestros gobernantes para no rendirse frente a los enemigos del progreso económico y defensores de intereses particulares.