¿Quién debe ejecutar la reconstrucción?, por G. Castagnola

El Niño costero que ha azotado el país este verano ha generado un alto costo en vidas y población damnificada, infraestructura pública y privada destruida y actividad económica perdida. La respuesta del gobierno a esta situación de emergencia merece el reconocimiento del país. El despliegue de ministros responsables por regiones, la eficacia y entrega de las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional y los bomberos, así como la capacidad de reponer vías de comunicación en horas y de llegar con ayuda a los damnificados, han sido sorprendentes. Ello, junto con la solidaridad de ciudadanos y de la empresa privada –en silenciosa labor, que debe ser reconocida–, ha permitido aliviar el dolor de las personas afectadas. Esperamos que en pocas semanas el Niño costero llegue a su fin. Allí empezará la inmensa labor de reconstrucción, reto para el cual el Estado Peruano no está preparado.

Esta carencia quedó demostrada en la fallida labor de reconstrucción del sur de Lima, Ica y Huancavelica luego del terremoto del 2007. Diez años después, la infraestructura de la zona no se ha repuesto plenamente. Recursos había, lo que faltaba era institucionalidad y capacidad de gestión. Se creó Forsur, entidad inspirada en una exitosa experiencia en la reconstrucción de la ciudad colombiana de Armenia luego del terremoto de 1999. 

En sus inicios, el directorio de Forsur tuvo 19 miembros –entre ministros, presidentes regionales, alcaldes y representantes del sector privado–. Esta entidad coordinaba y los gobiernos regionales y locales ejecutaban las obras, siguiendo lo establecido por las leyes de descentralización, y bajo los procedimientos burocráticos usuales del Estado Peruano. Bajo ese marco, era imposible que pudiera tener éxito.

Hoy el Perú cuenta con un Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, donde la entidad encargada de coordinar las labores de prevención y reconstrucción es el Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción de Desastres (Cenepred). Este centro genera información, elabora planes y capacita a las entidades que tienen la responsabilidad de ejecutar las tareas de prevención y reconstrucción (es decir, principalmente gobiernos regionales y locales). 

En teoría, el Cenepred, que ahora está adscrito al Ministerio de Defensa, debería ser el encargado de elaborar el plan de reconstrucción de los desastres del Niño costero y coordinar con los ministerios y gobiernos regionales y locales su ejecución. Este arreglo institucional es posible que pueda funcionar para desastres de bajo nivel. Pero el que el Perú vive bajo el Niño costero (considerado de nivel 4 en una escala donde 5 es el más alto) sobrepasa claramente sus capacidades de gestión. Y para estos casos extremos no existe un diseño institucional especial.

Frente a este panorama, el gobierno tiene dos opciones. La primera es ceñirse al diseño institucional existente, dotar de recursos a Cenepred y esperar que esta entidad elabore un plan de reconstrucción a la altura de las circunstancias y luego logre que los gobiernos regionales y locales lo ejecuten, bajo los procesos y procedimientos burocráticos y de control estándares de nuestro Estado. Esta ruta está condenada al fracaso, pues en esencia, es una repetición de la experiencia fallida de Forsur. 

La segunda opción es diseñar un arreglo institucional para desastres de gran magnitud, hoy inexistente. Esto es, crear una entidad empoderada, con una cabeza responsable que lidere, durante el tiempo que se requiera, el esfuerzo de reconstrucción, que consiste en elaborar el plan y dirigir y monitorear su ejecución. 

Esa entidad debería operar bajo una normatividad de excepción, que le permita tomar decisiones de inversión y ejecución con mucha agilidad y flexibilidad, por supuesto, bajo eficaces normas de transparencia y rendición de cuentas, pero libre de obstáculos meramente formalistas que retrasan la gestión pública. Asimismo, habrá que optar por rutas creativas que permitan usar las capacidades existentes en el Estado, pero sin seguir el molde rígido de las leyes de descentralización que determinan que sean los gobiernos locales y regionales necesariamente los que se encarguen de la ejecución de obras que muchas veces los sobrepasan. 

Los gobiernos regionales y locales tienen que ser activos participantes en la reconstrucción, pero también tiene que abrirse el espacio para que entidades del gobierno central con capacidad técnica puedan asumir responsabilidades directas en la ejecución. Esto implica que el Congreso apruebe una ley que lo haga posible. Y ello de ninguna manera debería ser interpretado como una recentralización, sino como una medida de excepción totalmente justificada por la situación. 

Al fin y al cabo, todos estos son solo instrumentos para un fin mayor: el de una reconstrucción pronta y bien hecha de infraestructura y servicios, viviendas, escuelas y hospitales, para devolverle al ciudadano una calidad de vida mayor a la que tenía antes de este Niño costero.