El fracaso de ONPE y la urgencia del enfoque todo gobierno

El 12 de abril de 2026, todos los peruanos fuimos testigos de algo impensable en las actuales circunstancias. La Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), organismo constitucionalmente autónomo, no pudo garantizar el despliegue oportuno de material electoral en todo el territorio nacional. El resultado: miles de ciudadanos impedidos de ejercer su derecho al voto, mesas sin instalar tanto en zonas urbanas como rurales, y un sistema democrático cuestionado por ineficiencia operativa.

Pero este fracaso no es solo un problema de incompetencia individual o falta de voluntad. Es la consecuencia estructural de una contradicción institucional que arrastra el Estado peruano: crear organismos autónomos con mandatos de alcance nacional, pero sin capacidades instaladas descentralizadas para cumplirlos. Y lo más grave: cultivar una cultura institucional que prefiere el fracaso visible antes que la coordinación horizontal con otras entidades del Estado que sí disponen de esas capacidades.

I. La ilusión de la autonomía sin capacidad

La autonomía constitucional de organismos como la ONPE, el JNE o los organismos técnicos especializados como la SUCAMEC se diseñó para protegerlos de interferencias políticas indebidas y otorgarles autonomía jurídica. Sin embargo, no vino acompañada de autonomía operativa real: presencia territorial, personal especializado en regiones alejadas ni logística propia para cumplir funciones en los 1874 distritos del país.

Conozco esta realidad de primera mano. Durante mi desempeño como jefe de la Oficina de Asuntos Nacionales en el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, interactué estrechamente con la SUCAMEC en temas de adquisición y gestión de explosivos para minería. La SUCAMEC tiene responsabilidades que requieren presencia nacional: inspecciones de polvorines, control de tráfico de explosivos y supervisión de almacenamiento en zonas mineras remotas. Sin embargo, durante años operó con oficinas solo en Lima y algunas capitales regionales. Aunque se hicieron esfuerzos con entusiasmo para expandir su presencia, jamás logró un nivel óptimo a escala nacional. La estrategia de esta y otras organizaciones se ha limitado a desplazar temporalmente personal desde Lima para inspecciones puntuales: un modelo que no permite conocer a fondo la realidad operativa de la gestión de polvorines en distintos lugares del país. Este mismo patrón se repite en decenas de organismos creados con finalidad nacional, pero sin capacidad instalada descentralizada.

II. El fracaso predecible de la ONPE: cinco años planeando sin estrategia

La ONPE viene planificando el último proceso electoral desde hace cinco años. Seguramente ha elaborado cronogramas, presupuestos y manuales. Pero planificar no es lo mismo que diseñar estrategias. Como he argumentado en mi propuesta sobre separación de funciones institucionales, planificar es organizar recursos conocidos dentro de reglas estables, mientras que hacer estrategia es diseñar victorias específicas. En lugar de predecir un único resultado, explora una gama de futuros plausibles condicionados por incertidumbres clave, lo que equipa mejor a la organización para navegar en lo complejo.

Una verdadera estrategia electoral habría planteado escenarios de riesgo: ¿qué pasa si las empresas de transporte privado contratadas fallan en zonas de difícil acceso?, ¿qué pasa si las lluvias colapsan carreteras en la sierra sur?, ¿qué pasa si hay bloqueos en zonas de conflicto social? Una estrategia capaz de navegar en territorio no mapeado habría establecido protocolos de contingencia específicos: “En provincias con más de X % de ruralidad y accesibilidad terrestre menor a Y horas, activar protocolo logístico con las Fuerzas Armadas mediante convenio preestablecido”.

Pero la ONPE no diseñó esa estrategia porque operó bajo la ilusión de que su autonomía institucional implicaba autosuficiencia operativa. Infortunadamente, cuando la gestión se reduce al planeamiento, el enfoque se limita a pronósticos que sustentan el gasto y la operación de corto plazo, omitiendo el diseño de escenarios de riesgo y protocolos alternativos. El resultado era previsible: cuando las empresas contratadas fallaron en entregar material electoral, no había plan B. Porque el plan B requería coordinación horizontal con el Ministerio de Defensa, y esa coordinación —aunque constitucionalmente viable y operativamente sensata— era probable que se percibiese como una amenaza a la “autonomía” de la ONPE.

III. El Estado tiene las capacidades: solo falta coordinación

El Perú dispone de instituciones con mayor alcance territorial genuino: las Fuerzas Armadas. Cuentan con organizaciones militares en casi todas las capitales de provincia y decenas de instalaciones en zonas donde ningún otro organismo del Estado tiene presencia permanente. Disponen de helicópteros y vehículos para transportar material electoral a zonas inaccesibles, y de sistemas logísticos diseñados precisamente para operar en entornos VUCA. Además, en el pasado ya han apoyado el transporte de material electoral.

Desdeñar esas capacidades y esa estructura descentralizada resulta mezquino. Cuando recomendé ante los directivos de la SUCAMEC que las inspecciones de polvorines para explosivos en minería se ejecutaran en convenio con personal de las Fuerzas Armadas —que disponen de especialistas en normas IATG y están presentes en lugares cercanos a las zonas mineras remotas—, las autoridades de esta entidad coincidieron en su momento en que era una buena idea. Sin embargo, nunca supe por qué no se implementó; al parecer, mantener inspectores civiles con capacidades limitadas era preferible, siempre que siguieran pagando las tasas correspondientes.

Lo mismo ocurrió con la ONPE el 12 de abril pasado: presenciamos la misma mezquindad institucional. Una organización incapaz de reconocer sus propias limitaciones operativas prefiere el fracaso visible antes que la coordinación efectiva con otras entidades del Estado. Porque coordinar con las Fuerzas Armadas —en un rol estrictamente logístico y no político— se percibe como una amenaza a la relevancia institucional.

El problema no es legal: la normativa permite convenios interinstitucionales. El problema es cultural: una obsesión por aparentar autosuficiencia institucional aun cuando no se disponga de los medios. Al recurrir al uso indiscriminado de recursos en contratos ineficientes que podrían evitarse mediante coordinación horizontal, parece que nos gusta salir solos en la foto.

IV. Whole of government: la coordinación como arquitectura institucional

El concepto de whole of government —gobierno como un todo integrado— no es mera retórica. Es un principio de diseño institucional aplicado por Estados que enfrentan problemas complejos: Nueva Zelanda en gestión de desastres, Singapur en coordinación de servicios públicos y el Reino Unido en respuesta a pandemias. La idea es simple: los problemas públicos no respetan fronteras institucionales, por lo que las soluciones tampoco pueden estar fragmentadas en silos burocráticos.

Aplicar whole of government al caso de la ONPE habría significado:

Primero, reconocer limitaciones operativas. La ONPE no tiene —ni necesita tener— helicópteros, camiones, bases en zonas remotas ni personal logístico especializado en despliegue. Su fortaleza está en el diseño de cédulas, capacitación de miembros de mesa y sistemas informáticos electorales. Reconocer que se necesita apoyo logístico no es señal de debilidad, sino simple profesionalismo.

Segundo, establecer convenios preelectorales con el Ministerio de Defensa. No se trata de militarizar el proceso electoral, sino de usar capacidades logísticas existentes para un fin constitucional: garantizar el derecho al voto. Un protocolo simple: “En distritos con accesibilidad terrestre mayor a 6 horas desde la capital provincial, el MINDEF provee transporte aéreo para material electoral mediante helicópteros Mi-17 bajo supervisión de la ONPE”. Costo marginal limitado al pago de horas de vuelo (los helicópteros ya están operativos) y efectividad garantizada.

Tercero, crear instancias de coordinación con poder real. No comisiones que producen actas sin consecuencia, sino comités de crisis temáticos con representación de la ONPE, el JNE, el MINDEF, el Ministerio del Interior (PNP para seguridad), el Ministerio de Transportes y el Ministerio de Economía y Finanzas, con capacidad de reasignar recursos entre sectores ante emergencias sin trámites interminables de modificaciones presupuestarias y obligación de rendir cuentas al Congreso después de cada elección.

Esto no es una fantasía tecnocrática. Es exactamente lo que propongo en mi análisis sobre capacidades FLUX: crear mecanismos de coordinación horizontal con dientes —instancias formales a nivel de viceministros con capacidad de decisión efectiva— que materialicen el Sistema 2 de Beer (coordinación) con poder real.

V. El CEPLAN y la falacia de los seminarios como desarrollo de capacidades

El problema de autonomía sin capacidad no se limita a organismos como la ONPE o la SUCAMEC. También afecta a entidades como el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). En los últimos años, el CEPLAN ha tratado de expandir su presencia en ministerios, gobiernos regionales y locales mediante seminarios y talleres de planeamiento estratégico. La intención es loable, pero insuficiente para desarrollar capacidades reales en 19 ministerios, 25 gobiernos regionales y 196 gobiernos provinciales.

La solución no está en que el CEPLAN replique su modelo desde Lima, sino en que facilite convenios entre gobiernos regionales y locales con universidades nacionales en sus territorios. La Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco tiene capacidad académica para formar planificadores estratégicos para el Gobierno Regional del Cusco. La Universidad Nacional del Altiplano en Puno puede hacer lo mismo para gobiernos locales de esa región. Lo que falta no es conocimiento académico, sino articulación institucional.

Aquí aplica el mismo principio: el CEPLAN debería reconocer que su fortaleza está en diseñar marcos metodológicos, validar instrumentos de planeamiento y coordinar a nivel nacional. Sin embargo, la implementación territorial requiere alianzas con instituciones que sí tienen presencia descentralizada genuina. Eso es whole of government en acción.

VI. Separar políticas de estrategias: la reforma pendiente

El fracaso de la ONPE también expone una deficiencia estructural más profunda: la ausencia de direcciones generales de estrategias en organismos autónomos y técnicos. Como he argumentado en mi propuesta sobre confusión conceptual, hacer políticas no es lo mismo que diseñar estrategias, y hacer estrategia (diseñar victorias ante escenarios inciertos) no es lo mismo que planificar (lo que la ONPE hizo durante cinco años).

Si la ONPE contara con una dirección general de estrategias separada de su área de planeamiento, esa unidad habría tenido como responsabilidad:

Primero, análisis prospectivo: modelar escenarios electorales en entornos VUCA (lluvias, bloqueos, conflictos sociales) y poner a prueba la solidez de los lineamientos de estrategia identificando vulnerabilidades.

Segundo, diseño de protocolos de contingencia: establecer umbrales de activación (“Si la empresa contratada falla en entregar el 30% del material electoral en T-24 horas, activar protocolo MINDEF”).

Tercero, coordinación interinstitucional preventiva: no esperar la crisis para acudir al Ministerio de Defensa, sino tener convenios preestablecidos con protocolos de activación claros.

Esta separación entre política (qué es prioritario: garantizar el voto universal), estrategia (cómo ganar: usando capacidades logísticas del Estado) y planeamiento (cronogramas, presupuestos, contratos) define la diferencia entre el fracaso del 12 de abril y un proceso electoral impecable.

Conclusión: Reconocer limitaciones es el primer paso hacia la efectividad

El fracaso de la ONPE del 12 de abril no es un problema de autonomía constitucional mal diseñada. Es un problema de cultura institucional que confunde autonomía jurídica con autosuficiencia operativa. Es la mezquindad de organismos que prefieren fracasar visiblemente antes que coordinar efectivamente con otras entidades del Estado por temor a perder relevancia institucional.

El Estado peruano tiene las capacidades necesarias para garantizar procesos electorales impecables incluso en las zonas más remotas. Tiene Fuerzas Armadas con presencia territorial genuina, universidades nacionales en cada región y experiencia acumulada en gestión logística compleja. Lo que no tiene es una arquitectura institucional de coordinación horizontal: instancias formales con poder real donde la ONPE, Defensa, Interior, Transportes y los gobiernos regionales puedan diseñar estrategias integradas.

La reforma necesaria requeriría tres acciones específicas:

Primero, sincerar las limitaciones operativas de los organismos autónomos y técnicos con mandatos nacionales y establecer convenios obligatorios con entidades que sí tienen capacidades descentralizadas.

Segundo, crear direcciones generales de estrategias en todos los organismos autónomos y técnicos, separadas de las áreas de planeamiento, con responsabilidad de diseñar escenarios de riesgo y protocolos de contingencia mediante coordinación interinstitucional.

Tercero, institucionalizar comités de crisis temáticos (electoral, seguridad, desastres) con representación a nivel de viceministros o directores generales, con capacidad de reasignar recursos sin trámites interminables de modificaciones presupuestarias y obligación de rendir cuentas ante el Congreso semestralmente y después de cada evento (proceso electoral).

Esto es whole of government funcionando como un reloj suizo: no 19 ministerios e innumerables organismos autónomos y técnicos compitiendo por relevancia, sino un Estado integrado donde cada institución reconoce sus fortalezas, admite sus limitaciones y coordina con otras para lograr objetivos comunes. Resulta imperativo implementar esta arquitectura de coordinación. ¿Tendremos la humildad institucional para reconocer que la autonomía sin capacidades no es suficiente y que el verdadero profesionalismo se da cuando coordinamos efectivamente para servir al ciudadano?