La raíz conceptual de la ineficiencia en gestión de desastres

El 20 de febrero de 2026, las torrenteras Chullo, Los Incas y San Lázaro se desbordaron en Arequipa dejando seis muertos, más de 1,200 viviendas afectadas e infraestructura crítica colapsada. Lo devastador no fue la lluvia —25.6 litros por metro cuadrado en hora y media— sino que este desastre era perfectamente evitable. Entre 2021 y 2023, la Autoridad Nacional del Agua financió un estudio de 23 volúmenes titulado “Protección de Arequipa ante el Peligro de Inundaciones” que identificó 40 puntos críticos y alertó que para 2026 más de 180 mil personas estarían en riesgo. El Gobierno Regional devolvió el estudio sin ejecutarlo. Cuando las torrenteras cobraron vidas, las autoridades declararon un “desastre natural”.

La tragedia materializa un defecto conceptual del planeamiento peruano: la hibridación entre política y estrategia. Según el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico-CEPLAN, las Políticas Nacionales contienen “lineamientos” que guían la acción estatal. Estos intentan ser simultáneamente política estable (qué problemas priorizar) y estrategia de intervención (cómo resolverlos). El resultado son instrumentos demasiado vagos para funcionar como estrategia y demasiado rígidos para adaptarse como política. La Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres al 2050 - PNGRD 2050 (DS 038-2021-PCM) establece diecisiete lineamientos, pero actualizar cualquiera de ellos requiere modificar un Decreto Supremo, y un proceso de hasta doce meses. Mientras tanto, planes como el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2022-2030 - PLANAGERD 2022-2030 operan sin norte estratégico porque la “estrategia” quedó congelada en lineamientos genéricos dentro de una Política inamovible.

Tomemos el Lineamiento 2.1 de dicha política: “Fortalecer la implementación de la GRD en la planificación y gestión territorial”. Esta formulación adolece de una vaguedad operativa funcional: enuncia un deber-ser deseable, pero evita definir qué se priorizará, en qué secuencia y bajo qué criterios. Esta ambigüedad no es inocua; es el refugio de la discrecionalidad política, que permite a la autoridad de turno decidir por conveniencia lo que la estrategia debería determinar por necesidad. El estudio técnico de Arequipa terminó archivado porque ningún lineamiento obligaba a que salvar vidas en las ciudades costeras o andinas tuviera prioridad sobre la inauguración de una plaza o un intercambio vial de alta visibilidad política.

El imperativo de un Lineamiento Estratégico Real

Frente a esto, urge transitar hacia lineamientos estratégicos auténticos, diseñados para cerrar el paso a la improvisación y basados en un análisis prospectivo de riesgo. Un modelo de decisión real debería enunciarse así:

“Priorizar intervenciones de reducción de riesgo en ciudades con alta densidad poblacional y recurrencia histórica de desastres, bajo los siguientes criterios vinculantes:”

Criterio de Selección: Inversión concentrada en zonas urbanas con más de 500 mil habitantes y registro de al menos dos eventos significativos en los últimos 20 años, mediante análisis multicriterio que pondere población expuesta, frecuencia de activación de quebradas y daños acumulados.

Secuencia de Intervención: Primero, inmediatez mediante ampliación de secciones hidráulicas en tramos de mayor densidad; segundo, mitigación con sistemas de encauzamiento; y tercero, programas de reubicación asistida como solución definitiva.

Régimen de Recursos: Las tres jurisdicciones con mayor puntaje deben concentrar el 70% del presupuesto quinquenal regional y de ser necesario, gestionarán partidas presupuestales adicionales para completar las obras, aplicando el criterio de focalización estratégica sobre el de distribución política equitativa.

Gobernanza del Gasto: Un ente técnico nacional validará el diseño, la autoridad subnacional ejecutará la obra bajo supervisión concurrente de control, y el organismo de respuesta pre-posicionará capacidades según el escenario de riesgo del proyecto.

Por otro lado, más allá de la vaguedad de los lineamientos, la fragmentación entre el Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (CENEPRED) y el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) reproduce organizacionalmente la confusión conceptual. Como advirtió el coronel EP (R) Iván Loayza Abregú en Investigador Asociado – Centro de Estudios Geopolíticos y de Seguridad Nacional (CEGESEN) en su artículo “Enfoque reactivo por Enfoque preventivo en la Gestión de Riesgo de Desastres - GRD en el Perú” publicado en el diario Expreso (8 marzo 2026), unificar ambas entidades se constituye en una necesidad impostergable. Sin embargo, la fusión será insuficiente si no se resuelve la confusión conceptual de fondo: la ausencia de verdadera estrategia de intervención. Para materializar este nivel de precisión, la reforma requiere cinco movimientos diferenciados por horizonte temporal:

Corto Plazo: Reordenamiento y Ejecución

Unificación Orgánica (Nivel Ejecutivo): Evaluar formalmente la unificación de CENEPRED e INDECI bajo un solo ente técnico con mandato integral. El objetivo es consolidar en una sola estructura la gestión prospectiva, correctiva y reactiva, eliminando los “puntos ciegos” institucionales que hoy separan la identificación del riesgo de la preparación para la respuesta.

Estrategia Nacional de Intervención - ENI (Nivel Directivo): Que la Dirección General de Política y Estrategia (DIGEPE) del Ministerio de Defensa (MINDEF) —ente rector de CENEPRED e INDECI— ejerza su rol estratégico mediante la formulación de una ENI vinculante. Esta estrategia debe articular las capacidades técnicas de los organismos del sector para establecer, por primera vez, una priorización geográfica, una secuencia temporal de intervención y un régimen de asignación de recursos que tanto el ente ejecutor (unificado o no) como los gobiernos subnacionales deberán cumplir bajo responsabilidad funcional.

Mediano Plazo: Reforma Estructural del Sistema

Reforma de la Metodología CEPLAN: Es urgente separar formalmente el nivel de Política (el ‘qué’) del nivel de Estrategia (el ‘cómo’). La Guía de Políticas Nacionales debe modificar su Etapa 5, estableciendo que cada sector formule su propia Estrategia Nacional de Intervención (ENI) como instrumento separado, actualizable mediante Resolución Ministerial. Esto permitiría que, ante un cambio en la situación específica de un problema público, los ministerios puedan actualizar técnicamente la ENI con agilidad, sin necesidad de modificar la Política Nacional, la cual deberá limitarse a definir fines conservando su carácter estable.

Restablecimiento de la Jerarquía Operativa: La cascada debe ser clara: la ENI (DIGEPE-MINDEF) prioriza; el PLANAGERD traduce en acciones multisectoriales; los planes del SINAPLAN (PESEM, PEI, POI) operativizan la inversión sectorial; y los planes territoriales (PDRC, PDLC) se articulan con los objetivos específicos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional - PEDN y las acciones del PLANAGERD según competencias regionales en GRD garantizando que la planificación local ejecute la misma estrategia nacional.

Tipificación de Responsabilidad por Omisión Estratégica: Establecer un marco de responsabilidad administrativa funcional y penal para los titulares de pliego y jefes de las oficinas de planeamiento que, contando con información técnica vinculante y recursos presupuestales, omitan la ejecución de intervenciones priorizadas en la Estrategia Nacional de Intervención (ENI).

Bajo este modelo, cuando un Gobierno Regional como Arequipa reciba un estudio técnico identificando 180 mil personas en riesgo, perderá la facultad de la omisión. Existirá una cadena técnica, normativa y penal que lo obligará a ejecutarlo. Ignorar la evidencia técnica ya no será una prerrogativa política, sino un acto punible; la autoridad que decida archivar la protección de su población estará configurando, simultáneamente, su responsabilidad ante la justicia por exposición de personas al peligro en modalidad de omisión.

Las torrenteras de Arequipa volverán a crecer. La pregunta no es si lloverá, sino si habremos aprendido que los desastres no los producen los fenómenos meteorológicos, sino Estados que confunden formular listas de deseos con diseñar estrategias. Necesitamos Estados que garanticen que la toma de decisiones responda a la necesidad técnica y humana, y no a la conveniencia política; Estados que dejen de multiplicar organismos creyendo que fragmentar instituciones equivale a especializar funciones.