La prevención, tarea de todos (y de nadie) [INFORME]

El miércoles último, Evangelina Chamorro emergía de una masa de agua, lodo y escombros para salvar su vida, luego de ser arrastrada por un huaico en Punta Hermosa. Horas después, el primer ministro Fernando Zavala reconocía desde Piura que la coordinación estatal para enfrentar el impacto de las intensas lluvias era insuficiente. “Nos está faltando acción”, dijo.

En el papel, la prevención y respuesta del Estado ante las situaciones de emergencia es organizada por el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres (Sinagerd), el cual es dirigido por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Pero, ¿por qué no pudo prevenirse el desastre que hoy enfrentan miles de peruanos?

El sistema y sus actores

Históricamente, desde su fundación en 1972, los siete procesos correspondientes a la mitigación del riesgo de desastres (estimación, prevención, reducción del riesgo, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción) estaban a cargo del Sistema Nacional de Defensa Civil (Sinadeci). Sin embargo, este panorama cambió hace seis años, durante el gobierno de Ollanta Humala.

En febrero del 2011, el Congreso promulgó la Ley 29664, que creó el Sinagerd como un sistema interinstitucional y descentralizado en reemplazo del Sinadeci. Se estableció que los siete procesos fueran asignados a dos entidades diferentes: el Instituto Nacional de Defensa Civil (Indeci), que asumiría la gestión reactiva, y el Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (Cenepred), que se encargaría de la gestión correctiva y preventiva. [Ver infografía]

Además de estas dos instituciones, que recientemente han sido adscritas al Ministerio de Defensa (Mindef), el sistema lo componen el Centro de Planeamiento Estratégico Nacional (Ceplan) y los gobiernos regionales y locales. De esta manera, los alcaldes provinciales y distritales administran el presupuesto destinado para la prevención de desastres (programa presupuestal 068), y organizan el territorio y a la población.

Dos cabezas, varios procesos

Casi 100 mil damnificados y 75 personas fallecidas (última cifra oficial) es el resultado actual de las intensas lluvias que afectan el país, un fenómeno al que se ha denominado Niño costero. Las dolorosas cifras evidencian una escasa prevención ante este tipo de emergencias, la cual respondería a una deficiencia en los niveles de coordinación del Sinagerd y a la división de procesos.

Un ejemplo práctico: según la nueva normativa, si un alcalde distrital inicia la elaboración del plan de gestión del riesgo de desastres para su jurisdicción, deberá solicitar asistencia técnica tanto al Indeci como al Cenepred. Igualmente, ese mismo alcalde tendrá que coordinar las acciones con la comuna provincial correspondiente y con el gobierno regional. 

Martha Giraldo, directora nacional de Educación y Capacitación del Indeci, explicó que esta situación “representa una complicación del sistema”. “Antes, la autoridad local gestionaba la prevención y la respuesta con Defensa Civil. Ahora, debe acudir también al Cenepred, que ni siquiera cuenta con oficinas en todo el territorio nacional. Por ello, un alcalde rural debe venir hasta Lima para asesorarse y capacitarse, algo que casi no sucede”, refirió.

En efecto, el Indeci tiene actualmente 24 direcciones desconcentradas en el Perú, una por cada región. Por otro lado, el Cenepred tiene su local central en Lima y tres oficinas de enlace (situadas en Tacna, Cusco y Piura).

Al respecto, Ena Coral, directora de Fortalecimiento y Asistencia Técnica del Cenepred, confirmó a El Comercio que la implementación del Sinagerd “ha sido muy lenta” en estos seis años, aunque sí considera que es un sistema adecuado para las necesidades del país. “Las normas dadas son correctas y nuestra entidad, creada a través de la Ley 29664, tiene un rol vital en la prevención. La dificultad en la coordinación también responde a que no tenemos una cultura preventiva, sino que actuamos cuando ya sucedió el desastre”, agregó.

Coral precisó que, si bien el Cenepred no tiene tantas oficinas descentralizadas debido a la falta de presupuesto, la institución realiza capacitaciones constantes a las autoridades locales y regionales en cada jurisdicción. Asimismo, señaló que se ha puesto a disposición de los alcaldes y gobernadores un sistema de información y monitoreo en línea (Sigrid), el cual es de libre acceso.

El eslabón final: los alcaldes

El último eslabón del Sinagerd es el brazo ejecutor: las autoridades distritales y provinciales. Cada comuna dispone anualmente de una partida presupuestal (068) para reducir la vulnerabilidad ante los desastres y para la atención de las emergencias. Durante el 2017, el Ejecutivo ha asignado S/1.116 millones en este rubro.

Los alcaldes y gobernadores solo han ejecutado –en lo que va del año y en conjunto– un promedio del 10,8% de dicho presupuesto. En el caso de los gobiernos locales, la cifra de ejecución es de 14,3%, mientras que en el caso de los gobiernos regionales llega al 6,91%. En el 2016, el porcentaje conjunto de ejecución fue de 74,7%.

Eliana Revollar, directora de Coordinación Territorial de la Defensoría del Pueblo, indicó que la compleja coordinación que tienen los alcaldes debido al Sinagerd desincentiva la priorización de la gestión del riesgo de desastres, lo que se traduce en una ineficiente ejecución presupuestal, y en la asignación de los montos destinados a este rubro en otros proyectos menos trascendentales.

“Hemos identificado esta difícil situación en dos frentes: el alcalde tiene varias barreras burocráticas y, al mismo tiempo, no invierte en prevención. Esto no solo genera una alta vulnerabilidad para la población, sino que acarrea una responsabilidad administrativa para la autoridad, la cual deberá determinar la contraloría. En el caso de que haya víctimas mortales, se puede establecer una responsabilidad penal”, afirmó Revollar.

Fuentes del Ministerio Público indicaron a este Diario que, sobre este último punto, su entidad –a través de las fiscalías de prevención del delito– ha iniciado un monitoreo de las autoridades que no han priorizado la ejecución de estos presupuestos. “A inicios del año, se comenzó esta actuación de oficio en las jurisdicciones de Lima, Áncash y del norte peruano”, precisaron. 

El otro factor de riesgo: la organización territorial

En Latinoamérica, todas las naciones cuentan con un sistema de gestión del riesgo de desastres similar al Sinagerd para enfrentar las emergencias. Sin embargo, la coordinación de roles y funciones varía según cada país.

En el caso de Chile, desde 1974 existe una única entidad encargada de velar por los procesos de prevención y respuesta: la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pública (Onemi), que cuenta con 15 direcciones regionales (una por región territorial).

Aunque las autoridades de las 54 provincias y 346 comunas de ese país son también los órganos ejecutores, la Onemi tiene una división encargada de fiscalizar los presupuestos asignados para las labores preventivas y reactivas.

En Colombia, existe la Defensa Civil Colombiana (DCC), que también unifica los procesos de gestión de desastres. Esta institución opera a través de 32 oficinas seccionales, cada una para los 32 departamentos de esta nación. Para velar por el cumplimiento de los presupuestos en materia de prevención por parte de las autoridades locales, la DCC se articula con tres organismos gubernamentales: la contraloría, la fiscalía y la procuraduría colombiana.

La división política y administrativa de cada territorio y su articulación con el sistema de gestión de desastres es un factor preponderante para que las políticas preventivas y de respuesta sean satisfactorias, indicó Gilberto Romero, presidente del consejo directivo del Centro de Estudios y Prevención de Desastres (Predes).

“En el Perú, Indeci y el Cenepred deben coordinar con las autoridades de 25 gobiernos regionales, 195 provincias y 1.838 distritos. Son más de dos mil representantes de la población encargados de ejecutar las labores de prevención y mitigación del riesgo, lo cual hace insostenible el accionar del Sinagerd”, dijo.

Romero precisó que, para evitar barreras burocráticas en esta materia y agilizar la implementación del sistema, la PCM debe asumir un rol de rectoría más eficiente. “Los procesos pueden dividirse, pero identificamos que aún no se han articulado adecuadamente al Indeci y al Cenepred, por lo que cada entidad opera de manera autónoma y eso se traduce en la falta de prevención”, concluyó.