Relator especial de la ONU: “El Reinfo genera desprotección de derechos, fomenta la impunidad y el crimen organizado”

En conversación con El Comercio, el relator especial de la ONU sobre Sustancias Tóxicas y Derechos Humanos, Marcos A. Orellana, incide sobre los graves efectos del uso del mercurio en la pequeña minería y minería artesanal. Además, cuestiona cómo el Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo) —cuya prórroga se aprobó en el Congreso— sigue eximiendo de responsabilidad penal a quienes usan este elemento nocivo, deviniendo en lo que, a buena cuenta, denomina como una “ficción legal”.

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—¿Cuál es su evaluación respecto a la situación que atraviesa la pequeña minería y la minería artesanal actualmente en el Perú?

La pequeña minería aurífera que utiliza el mercurio ha ido en aumento en el Perú y alrededor del mundo y eso, en parte, por los elevados precios del oro. Pero también por la falta de controles efectivos que existen en muchos países para hacer frente a esta minería.

—¿Por qué es tan nocivo el uso del mercurio?

El mercurio es un elemento sumamente peligroso. Por eso, hay un tratado internacional que, específicamente, aborda las diferentes dimensiones del mercurio: desde su extracción, comercio, uso y también su disposición final. El mercurio es un elemento que afecta de manera grave la capacidad neurológica de las personas. Puede llevar a la pérdida motriz, incluso a la muerte, y afecta de manera desproporcionada a los niños y las niñas. También es capaz de atravesar la placenta, lo cual afecta gravemente a madres gestantes, a los fetos. El mercurio, además, es un elemento sumamente persistente: una vez liberado al ambiente, no es absorbido fácilmente en la naturaleza, sino que la contaminación por mercurio puede dar lugar a problemas en el ámbito de décadas e, incluso, siglos.

—¿En el Perú, el mercurio es la principal herramienta que se utiliza a nivel de pequeña minería y minería artesanal?

Es un elemento ampliamente utilizado. Muchos de los cargamentos de mercurio entran al país de manera ilegal como contrabando. Hemos visto las evidencias que dan cuenta de cómo cárteles de narcotráfico y economías ilegales están sumando el mercurio y el oro de la pequeña minería a sus productos. Entonces vemos cómo el crimen organizado muchas veces es el que distribuye el mercurio entre los pequeños mineros que utilizan este elemento.

—¿En qué momento llegamos a una situación en donde se empiezan a afectar derechos consagrados en la propia Constitución?

El mercurio, como es un elemento peligroso, la exposición a este elemento genera afectaciones graves. Al derecho a la salud, incluso puede afectar el derecho a la vida y al derecho a un medio ambiente sano. También puede afectar el derecho al agua, el derecho a la alimentación, los derechos culturales. Pueblos indígenas, por ejemplo, que dependen de sus ríos para su sustento espiritual y para sus economías, que dependen del pescado de los ríos, muchas veces contaminados con mercurio para su alimentación, dan cuenta de las injusticias ostensibles asociadas a la exposición al mercurio que es liberado por la pequeña minería aurífera.

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—El Congreso aprobó una tercera extensión del Reinfo y parece que el Ejecutivo no va a observar esto. ¿Por qué el Reinfo, en sí mismo, ha terminado también en una “ficción legal”?

El Registro de Formalización Minera una de las cosas que hace es eximir de responsabilidad penal a personas que utilizan mercurio en la pequeña minería. De otra manera, si no fuera por la inscripción en el registro, una persona que lo utiliza sería responsable criminalmente por la afectación de derechos fundamentales. Y, sin embargo, la mera inscripción en este registro exime de responsabilidad penal. Con las diversas prórrogas en el tiempo que ha experimentado el Reinfo, esta exención de responsabilidad penal lo que ha llevado es a un cuadro de impunidad; es un cuadro que fomenta el crimen organizado, que lucra de la contaminación con mercurio y de lo que, en otra forma, sería una minería ilegal.

—La fórmula que se aprobó amplía por seis meses, con una prórroga adicional de seis meses más; en suma, un año. Pero se incide en esta figura de la exención de responsabilidad penal. Al final, ¿fue la extensión lo más adecuado?

El Reinfo afecta, en ese sentido, uno de los pilares de lo que es el Estado de derecho: la igualdad ante la ley. Todas las personas tienen el derecho de gozar la igualdad ante la ley y, sin embargo, el Reinfo lo que hace es que por la mera inscripción en el registro ciertas personas gozan de impunidad frente a la comisión del delito ambiental, mientras que otras personas no tienen esa exención. Además, diría que un gran problema del Reinfo es que genera la ilusión de una política pública, la ilusión de que el Estado está abordando el flagelo del mercurio en la minería aurífera, mientras que en la realidad nada sucede. Esta ilusión es sumamente peligrosa porque el Estado tiene la obligación, bajo sus compromisos internacionales en materia de derechos humanos, de tomar acción efectiva para proteger los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y en estos tratados internacionales.

—¿El Reinfo finalmente termina generando una desprotección de derechos?

El Reinfo genera desprotección de derechos y fomenta la impunidad y el crimen organizado.

—¿Qué tan determinante, en su análisis, resulta el contexto político en el que se da todo esto? Sobre todo, tomando en cuenta la cantidad de dinero que mueve, justamente a propósito de los reportes de la UIF sobre la minería ilegal…

El alto precio del oro ha sido uno de los factores que ha llevado a que a los países les sea difícil controlar la pequeña minería aurífera en base mercurio en sus territorios. Sin embargo, hay países que han adoptado planes de acción nacional, que han prohibido el uso del mercurio sin excepciones, hay países que están transitando hacia la eliminación del mercurio en estas prácticas. El problema fundamental no es necesariamente la pequeña minería aurífera, que puede ser fuente de recursos tanto para los mismos mineros como para el país, sino el problema básicamente torna en el uso del mercurio en esta pequeña minería.

—¿Se tiene registros respecto a cuánta de esta minería usa finalmente el mercurio para sus actividades en el Perú?

Como esta minería muchas veces es controlada por el crimen organizado, no existen datos 100% fehacientes, existen estimaciones. Y las estimaciones dan cuenta de que la gran mayoría, sino cerca del 100% de la pequeña minería aurífera, utiliza el mercurio. Hay algunos proyectos pilotos que han buscado dejar de lado el mercurio. Y eso es importante, porque eso da cuenta de que es posible realizar minería sin mercurio. Eso en el Perú y en otros países de la cuenca amazónica y en otras partes del mundo también.

—No estamos hablando de la gran minería, sino de que podría utilizarse otras formas para procesar el mineral sin mercurio y en la pequeña escala...

Correcto. Hay otras técnicas para separar el oro del mineral que no utilizan mercurio y que —irónicamente— son mucho más eficientes y no conllevan toda la serie de vulneraciones a los derechos humanos asociadas al mercurio. Dicho sea de paso, no solo el mercurio afecta gravemente la salud de las personas y la salud ambiental de los ecosistemas, sino que además genera violencia, desplazamiento, trata de mujeres y de niñas para trabajo sexual, hay instancias documentadas de esclavitud forzada, trabajo forzado, trabajo infantil. La serie de vulneraciones de derechos humanos asociados al uso del mercurio en la pequeña minería aurífera, no puede ser ignorada.

—Justamente, ahora se ha optado por una prórroga sin mayores cambios y, en ese camino, se está impulsando una nueva ‘Ley Mape’. ¿Diría entonces que los insumos que se utilizan, su fiscalización y un acompañamiento del Estado respecto a las nuevas formas para procesar el mineral deberían estar dentro de los ejes centrales de la discusión para una nueva legislación?

Sin duda. El Estado tiene un rol importante que jugar en la transición hacia una minería libre de mercurio. Y, en ese rol y en esa transición, el Estado debe jugar el rol de fomentar y facilitar el acceso a tecnologías que le permitan a los mineros hacer esta transición. Eso en parte porque hacer la transición puede requerir inversión y ese acceso al capital para hacer esa inversión debe ser apoyado por las estructuras del Estado, en primer lugar. En segundo, gran parte de las afectaciones al mercurio se dan en los propios mineros, muchos de los cuales viven en la pobreza y no tienen información de cómo afecta sus cuerpos, de sus familias, sus comunidades. Es necesaria una campaña importante de educación y concientización.

—Respecto al panorama que se atraviesa aquí en el Perú, ¿en qué medida y desde cuándo el crimen organizado ha aprovechado herramientas como el Reinfo para operar con impunidad en este sector minero tan importante?

Bueno, las evidencias que mi relatoría ha recibido, desde Perú, dan cuenta de que el crimen organizado ha ido en aumento en el Perú y en la cuenca amazónica en relación con la utilización del mercurio en la pequeña minería aurífera. Un elemento de esto es la exención de responsabilidad penal. Desde que una medida gubernamental exime de responsabilidad penal a una persona que de otra manera sería perseguida penalmente, entonces empieza la impunidad y empieza el fomento al crimen organizado.

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—A nivel regional, ¿existen figuras similares al Reinfo, con sus mismas características y facilidades que en el Perú?

Otros países de la cuenca amazónica han adoptado diferentes tipos de política. Por ejemplo, en Colombia la autoridad ha prohibido la utilización del mercurio en la pequeña minería, sin excepciones. Lo mismo sucedió en el Ecuador, [donde] la elaboración de un plan de acción nacional da cuenta de una estrategia del Estado para hacer frente al desafío que significa la inyección de tecnologías no contaminantes y libres de mercurio en las operaciones mineras. Pudiera dar también ejemplos de Brasil e, incluso, de Bolivia. Pero que yo conozca, no he visto otros ejemplos de exención penal para fomentar una transición y una formalización. El incentivo para la formalización, en realidad, debería ser el cumplir la ley. La exención de la ley no es un incentivo, es un incentivo a mantener el estatus quo y a perpetuar la vulneración de derechos que genera la minería en base al mercurio.

—Sobre el nivel de penetración del crimen organizado en la pequeña minería y minería artesanal. ¿Usted ha visto ejemplos similares a lo que ocurre en el Perú en otros países de la región? Se habla de una ‘fiebre minera’ actualmente en el Perú...

Sí, ciertamente que el crimen organizado es un flagelo que afecta a diferentes países de la cuenca amazónica y en relación también con la minería aurífera. Lo estamos viendo en imágenes bastante dramáticas que llegan desde algunos ríos en Ecuador, por ejemplo. También lo vemos en Colombia, donde a pesar de los esfuerzos de las autoridades el crimen organizado ha llevado a que este tipo de minería continúe. Entonces, es definitivamente un tremendo desafío para los países de la región y, para abordarlo, me parece precisamente que el Estado debe desplegar todas sus herramientas para enfrentar al crimen ambiental y el crimen organizado, en vez de eximirlo de responsabilidad penal como si eso fuera a solucionar un problema.

—Es un fenómeno que está golpeando a la región...

Eso es correcto y eso en parte, como le decía, por los altos precios del oro a nivel mundial. Estos altos precios generan presión en diferentes regiones, en diferentes países, para la extracción del oro. En el Perú, la situación tal vez es particularmente grave porque a diferencia de otros países que están desplegando esfuerzos para contrarrestar al crimen organizado en Perú, el Reinfo lo que hace es eximirlo de responsabilidad penal. Entonces, eso es una herramienta menos con la que cuenta el Estado para enfrentar al crimen organizado.

—A diferencia de otros países, aquí en el Perú lo que estamos viendo es congresistas que están promoviendo prolongar la figura del Reinfo sin ningún cambio, a través de proyectos de ley. Incluso en el Diario reportamos las visitas de mineros informales al Congreso. Es una situación particular...

Ciertamente que la situación de cada país es particular, y por lo mismo la situación de Perú es particular. Y es particular también en el sentido de que el Reinfo, como herramienta, ha sido ineficaz: los números de mineros formalizados dan cuenta de una herramienta que simplemente no ha funcionado en el tiempo.

—Usted presentó un amicus curiae ante un proceso que se está llevando en la actualidad en el Tribunal Constitucional. ¿Qué podría decidir el tribunal?

Es correcto. En términos de mi mandato como relator especial de las Naciones Unidas sobre sustancias peligrosas y derechos humanos intervengo ante altos tribunales de diversos países, en Europa, África, Asia y también América Latina. Y, en esa práctica, he tenido oportunidad de presentar un escrito de amicus curiae al Tribunal Constitucional del Perú en una acción de inconstitucionalidad frente a las medidas legislativas que prorrogan el Reinfo. También he tenido oportunidad de participar y hablar en audiencia pública en ese mismo caso. La reclamación torna sobre la inconstitucionalidad de la norma, entonces, lo que el tribunal podría hacer es determinar si la norma es constitucional o inconstitucional. Si declara la inconstitucionalidad, lo que sucedería sería que esta ‘ficción legal’ del Reinfo quedaría de lado y el Estado pasaría a tener la obligación de aplicar la ley ambiental y penal de manera uniforme a todas las personas. También abriría las puertas a la elaboración de una nueva estrategia para la formalización minera, para así permitir y fomentar la minería libre de mercurio.

—¿Cuál es el aspecto fundamental que usted plantea en su amicus curiae?

El amicus curiae lo que hace es documentar cuáles son los impactos adversos del mercurio tanto en la salud humana como en la salud ambiental y cómo estos afectan de manera grave el goce y disfrute efectivo de derechos fundamentales, como el derecho a la vida, a la salud y a un medio ambiente saludable, limpio y sostenible. Frente a estas afectaciones, el amicus curiae también analiza el Reinfo y da cuenta de cómo ha tornado en un instrumento inefectivo que lo que hace es generar impunidad y fomentar el crimen organizado, además de vulnerar la igualdad ante la ley, principio fundamental del Estado de Derecho.