Congreso aprueba volver a la bicameralidad y reelección parlamentaria: ¿cuáles son los principales cambios y qué viene ahora?

La propuesta ya había sido votada dos veces en el actual Congreso, en julio del 2022 y junio de este año. Sin embargo, en ningún caso se lograron los 87 votos requeridos para que la reforma se apruebe sin necesidad de que pase por un referéndum. El último intento llegó a 86. Por ello, los impulsores de la propuesta presentaron reconsideraciones que dejaron abierta la posibilidad de que vuelva a ser tratada.

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Finalmente, en el tercer intento, sí se logró llegar a los 87 votos e incluso superarlos. Los 93 votos en verde provinieron de Fuerza Popular (22), APP (10), Renovación Popular (9), Avanza País (9), Podemos Perú (8), Acción Popular (7), Somos Perú (5) y Unidad y Diálogo (4). También votó a favor parte del Bloque Magisterial (5), Perú Bicentenario (2) y Cambio Democrático - JPP (2) y 10 no agrupados.

En contra se pronunciaron Perú Libre (8) junto a otro grupo de Cambio Democrático (7), Bloque Magisterial (4) y Perú Bicentenario (2), que también tuvo un voto en abstención. También se opusieron 7 no agrupados.

La propuesta fue sustentada ante el pleno por Martha Moyano (Fuerza Popular), como presidenta de la Comisión de Constitución. La legisladora aseguró que el cambio no representará mayores gastos para el Estado. Además, invocó la memoria de su antecesor en ese cargo, el fallecido exlegislador Hernando Guerra García, quien fue uno de los principales articuladores de esta reforma en el actual Parlamento.

En el debate posterior, los principales argumentos a favor de la reforma fueron que tener una Cámara de Diputados y un Senado es lo común en la mayoría de democracias y que permitirá una mejor calidad de leyes y mejor representación ciudadana. Además. se sostuvo que el rechazo a este retorno en el referéndum del 2018 se dio en un contexto distinto. La legisladora Adriana Tudela (Avanza País) incidió en que el cambio debía ir de la mano con la reelección parlamentaria.

Los opositores, como la congresista Ruth Luque (Cambio Democrático), destacaron que la bicameralidad había sido rechazada en el 2018 y que la actual mayoría congresal estaba empeñada en aprobarla sin tener que pasar por un referéndum. Otros congresistas como Flor Pablo (no agrupada) dijeron estar de acuerdo con el retorno, pero no de la forma en la que estaba planteada la propuesta que terminó votándose, mientras que Carlos Anderson (no agrupado) dijo que no debía permitirse la reelección de actuales legisladores

Concluido el debate, Martha Moyano precisó que el texto a votarse incluía la reelección en sus cargos de los futuros diputados y senadores. Además, se agregó una disposición complementaria que derogaba el artículo 90 A de la Constitución, el cual prohíbe actualmente la reelección de congresistas. “Atendiendo a las propuestas de los señores congresistas surgidas en el debate plenario, se incorpora la reelección parlamentaria”, dicte textualmente el documento al que accedió El Comercio.

Allí también se establece que “la implementación de las cámaras legislativas se financia con cargo al presupuesto institucional del Congreso de la República, sin que sobrepase el 0,6 % del Presupuesto General del República” y que “las reformas constitucionales comprendidas en esta ley entran en vigor a partir de las próximas elecciones generales”.

La aprobación generó una ola de aplausos entre las bancadas impulsoras de la reforma y sus asesores. Entre estos últimos se vio a los exlegisladores Luis Iberico y Miguel Torres, asesores principales de la Presidencia del Congreso y de la bancada de Fuerza Popular, respectivamente, saludarse efusivamente a modo de felicitación.

1. ¿Qué viene ahora?

Heber Joel Campos, profesor de Derecho Constitucional de la Pontifica Universidad Católica del Perú (PUPC), dijo a El Comercio que la reforma “recién se ha aprobado en primera votación”. “Resta que se apruebe en segunda votación, la cual, según el artículo 206 de la Constitución, se debe llevar a cabo en la siguiente legislatura”.

La próxima legislatura debería empezar en marzo del 2024. Sin embargo, el constitucionalista indicó que la fecha podría adelantarse. De cara a la ratificación de la reforma, será clave si las bancadas impulsores de la bicameralidad logran sostener el acuerdo político que permitió la votación de este jueves luego de dos intentos previos que no llegaron a los 87 apoyos.

2. ¿Cómo sería la Cámara de Diputados y el Senado?

La reforma apunta a un Senado (cámara alta) conformado por un mínimo de 60 integrantes y una Cámara de Diputados (cámara baja) de un mínimo de 130 integrantes. El número de senadores podría ampliarse mediante ley orgánica y el número de diputados, por ley orgánica “en relación con el incremento poblacional”.

Para el Senado, se garantiza que se elija a un representante por cada circunscripción electoral, que actualmente son 26 (Lima Metropolitana, Callao y los 24 departamento o regiones). El resto serán elegidos por distrito único electoral nacional. Es decir, serían representantes a nivel nacional y no de una región específica. Actualmente, el presidente, vicepresidentes y representantes del Parlamento Andino son elegidos por distrito único.

La Cámara de Diputados y el Senado tendrán a su propio presidente. La presidencia del Congreso de la República “recae de manera alternada sobre los presidentes de cada cámara”. Ambos cargos son irrenunciables.

3. ¿Qué requisitos habría para ser diputado o senador?

Los requisitos para ser diputado son los mismos que existen actualmente para ser congresista: ser peruano de nacimiento, haber cumplido 25 años al momento de la postulación y gozar del derecho de sufragio.

En cambio, para ser senador se requerirá haber cumplido 45 años al momento de la postulación o “haber sido congresista o diputado” previamente, además de gozar del derecho de sufragio. Es decir, si alguien tiene menos de 45 años pero previamente fue congresista, sí podrá postular a senador.

Una novedad que establece la reforma es que los candidatos a la presidencia y vicepresidente también podrán ser candidatos a senador o a diputados. Con las normas actuales, solo los candidatos a la vicepresidencia pueden postular al Congreso. Patricia Juárez, Flor Pablo y Jorge Montoya son actuales congresistas que postularon a vicepresidentes en el 2021.

Los senadores y diputados tendrá el mismo derecho a antejuicio o ‘inmunidad’ por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas. La inmunidad no alcanza a los delitos comunes que cometan, los cuales deberán ser procesados ante la Corte Suprema.

4. ¿Los actuales legisladores podrán reelegirse como diputados o senadores?

La norma no lo dice explícitamente, pero especialistas consultados por El Comercio señalan que se interpreta que los actuales 130 congresistas no tendrán impedimento para postular como diputados o senadores en el 2026. Es decir, sí podrían reelegirse de cara al futuro Congreso bicameral.

La reforma apunta a modificar el artículo 90 de la Constitución para establecer que “los senadores y diputados pueden ser reelegidos de manera inmediata en el mismo cargo”. Además, se disponer derogar o dejar sin efecto el actual artículo 90-A, que establece que “los parlamentarios no pueden ser reelegidos para un nuevo período, de manera inmediata, en el mismo cargo”.

El constitucionalista Erick Urbina dijo a El Comercio que en la reforma “no hay un prohibición expresa” para que los miembros del actual Congreso postulen al alguna de las dos cámaras en las próximas elecciones. “Por lo tanto, se entiende que los actuales parlamentarios podrían volver a presentarse. Este proyecto elimina la prohibición de reelección para todos”.

Heber Joel Campos tuvo la misma interpretación: “En caso de aprobarse la bicameralidad con este texto, se reestablecería también la reelección parlamentaria en nuestro país. En la medida que la norma no establece una prohibición expresa para los actuales congresistas, estos podrían postular ya sea a la Cámara de Diputados o de Senadores en caso de cumplir con los requisitos establecidos”.

Añadió que “lo ideal hubiese sido que se apruebe una disposición transitoria que establezca que la reelección parlamentaria no opera para el congreso actual”. Esto para evitar que “la discusión y eventual aprobación de la bicameralidad se centre en ese aspecto”.

5. ¿Qué funciones específicas tendrá la Cámara de Diputados?

Los diputados serán los que tengan iniciativa para proponer leyes y su cámara será la primera en aprobar un proyecto luego de su paso por las respectivas comisiones o de rechazarlas y mandarlas al archivo. Si se aprueba, el proyecto será enviado al Senado para ser sometido a revisión o modificaciones. Luego, el Senado puede aprobar o modificar la propuesta legislativa remitida por la Cámara de Diputados; o puede rechazarla y mandarla al archivo. Recién luego de que el Senado apruebe el proyecto, este será enviado por el presidente del Congreso al Poder Ejecutivo para su promulgación.

Será ante la Cámara de Diputados que el presidente del Consejo de Ministros deberá presentarse en los 30 días posteriores a su designación “para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión”. Sin embargo, esa presentación “no da lugar al planteamiento de cuestión de confianza”.

A la Cámara de Diputados también le corresponderá las interpelaciones de ministros y sus eventuales censuras o rechazos a cuestiones de confianza. Es ante esta cámara, además, que el titular de la PCM podrá presentar cuestión de confianza. También podrá citar a gobernadores regionales.

También se establece que es la Cámara de Diputados la que podrá ser disuelta por el presidente en caso se censure o se le niegue la confianza a dos Consejos de Ministros. Luego, de esto se deberá convocar a elecciones solo para la cámara baja para completar el periodo. En cambio, el Senado no podrá ser disuelto.

Otra diferencia es que es la Cámara de Diputados la que podrá iniciar investigaciones “sobre cualquier asunto de interés público” y será obligatorio comparecer ante las citaciones de estas.

6. ¿Qué funciones específicas tendrá el Senado?

En cuanto a las acusaciones constitucionales, las funciones que actualmente le corresponden a la Comisión Permanente pasarán a ser de la Cámara de Diputados y las del pleno, al Senado.

Así, a la Cámara de Diputados le corresponderá acusar ante el Senado a los altos funcionarios por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas. Estos altos funcionarios son los presidentes, ministros, jueces y fiscales supremos, miembros del Tribunal Constitucional y la JNJ, el defensor del Pueblo, el contralor y los propios diputados y senadores.

Luego, le tocará al Senado “suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años, o destituirlo de su función, sin perjuicio de cualquiera otra responsabilidad”. El alto funcionarios acusado tendrá derecho a defenderse ante cada cámara.

A la cámara alta también se le encarga el nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional y el defensor del Pueblo, así como la designación del contralor general de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo. Además, tendrán la facultad de remover a miembros de la Junta Nacional de Justicia, al contralor y al defensor del Pueblo por falta grave.

El Senado también deberá ratificar a los cuatro miembros del directorio del Banco Central de Reserva (BCR) propuestos por el Ejecutivo, entre ellos su presidente, y elegir a los tres restantes. También podrá removerlos por falta grave. Adicionalmente, le corresponderá ratificar al Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBS) designado por el gobierno central.

También le tocará votar las autorizaciones al presidente de la República para salir del país, dar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio nacional y ejercer control sobre decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados y los decretos de régimen de excepción.

El presidente deberá dar cuenta al Senado o a la Comisión Permanente, de cada decreto legislativo emitido. Finalmente, en cuanto a futuras reformas constitucionales, estas deberán ser aprobadas por mayoría absoluta del número legal de miembros de cada cámara, y ratificada mediante referéndum. El referéndum podrá omitirse cuando se obtenga en ambas cámaras votaciones superiores a los dos tercios en dos legislaturas seguidas.

7. ¿Son positivas las reformas?

Campos opinó que “la bicameralidad es una reforma importante y necesaria para mejorar la calidad de la representación y promover la deliberación en torno a las iniciativas que aprueba el Congreso”. Según la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política “es la medida clave para institucionalizar la política en el Perú”, dijo.

“Sin perjuicio de lo anterior, no se debe perder de vista que esta reforma -siendo tan relevante para nuestro sistema político- fue objeto en su momento de una consulta popular de referéndum. En esta, sin embargo, no contó con el respaldo suficiente para su aprobación”, recordó.

Erick Urbina coincidió en que el retorno a la bicameralidad es positivo, pero cuestionó el modelo propuesto. “Es un bicameralismo ‘mellizo’: el Senado hace casi lo mismo que la Cámara de Diputados, especialmente en cuanto a proyectos de ley. Eso no es tan positivo, lo ideal sería que revise solo proyectos de reforma constitucional, leyes orgánicas y, obviamente, ratificar los mecanismos para sancionar a altos funcionarios”.

8. ¿Qué impedimentos hay para los senadores o diputados?

Como ocurre actualmente, no podrán ser diputados ni senadores si no han renunciado al cargo seis meses antes de la elección los siguientes funcionarios: el presidente de la República, los ministros, viceministros, el contralor general, los miembros del Tribunal Constitucional, de la Junta Nacional de Justicia, del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Jurado Nacional de Elecciones, el defensor del Pueblo, el jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) ni el jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec).

También deberán renunciar seis meses antes si quieren postular a senadores o diputados los gobernadores regionales, vicegobernadores regionales y alcaldes.

El cargo de diputados o senadores será incompatible con el ejercicio de cualquier otra función pública, excepto la de ministro de Estado, como ocurre actualmente con los congresistas. También se exceptúa el desempeño, previa autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de carácter internacional y el ejercicio de la docencia universitaria.

Ambos cargos también será incompatibles con ser gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado, accionista mayoritario o miembro del directorio de empresas que tienen contratos con el Estado de obras, de suministro o de aprovisionamiento, o que administren rentas públicas o prestan servicios públicos.

9. ¿Todavía puede someterse a referéndum la propuesta?

El constitucionalista Erick Urbina opinó que a pesar de la aprobación de este jueves con 93 votos, la propuesta también debería pasar por una consulta popular. “Esta alta votación ciertamente permita que sea aprobada en una segunda legislatura, pero también se puede someter a referéndum”, dijo.

Lo mismo planteó respecto a la reelección de congresistas: “Estoy a favor de la reelección, pero creo que también debería ser aprobada con referéndum, porque fue a través de referéndum que los ciudadanos le dijeron no a la reelección parlamentaria”.

Heber Joel Campos señaló que “no le falta razón a quienes sostienen que la aprobación de esta medida debe darse también por vía de un referéndum ratificatorio, lo cual supondría por parte del Congreso un esfuerzo de persuasión y deliberación bastante exigentes”.