Congreso: Los 6 legisladores con el mayor número de proyectos sin criterios técnicos

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Es común que el Congreso crea que todo se soluciona con leyes. Sin embargo, los parlamentarios de este periodo buscan romper los récords de las últimas décadas. Hasta la fecha, se han propuesto 599 proyectos de ley, lo que supera a todos los otros Legislativos en el inicio de sus gestiones. Solo el Congreso del 2020, que retomó el periodo interrumpido por la disolución y tuvo una breve duración, tiene mayores cifras.

Proyectos de ley presentados en los primeros 120 días de Congreso

*En el 2001 se presentaron nuevamente los proyectos impulsados durante el periodo 2000-2001

Sin embargo, la celeridad para proponer leyes no viene acompañada de respeto por la técnica parlamentaria.

La Unidad de Periodismo de Datos de El Comercio revisó el análisis costo-beneficio (ACB) de todos los proyectos y detectó que solo 46 de ellos (7.7%) cumplen con lo mínimo que se espera de esta evaluación: especificar a los actores afectados por la aprobación de la ley, e identificar algún tipo de costo o impacto negativo sobre algún sector.

De igual forma, más del 23% del total de iniciativas son de carácter declarativo, lo que significa que no tendrán efecto vinculante, y suelen estar relacionadas a temas sobre los que el Congreso no tiene competencias para legislar.

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Un problema de sobreproducción

Hay un grupo de 13 congresistas han presentado más de 10 proyectos de ley cada uno, y juntos agrupan el 31% del total de iniciativas impulsadas hasta la fecha. Sin embargo, las cifras muestran que la alta productividad de estos parlamentarios no viene de la mano con mejores criterios técnicos.

De esta lista, hay 6 parlamentarios donde más del 90% de sus iniciativas no tienen un análisis costo-beneficio que identifique actores afectados ni costos vinculados. Acción Popular es la bancada donde se concentra la mayor cantidad de estos casos. Ejemplo de ello es Jorge Luis Flores Ancachi, el congresista con más iniciativas presentadas.

Hasta la fecha, Flores tiene 27 iniciativas –le sigue José Luna (Podemos) con 19– y casi 5 veces más que el promedio en el hemiciclo. Sin embargo, ninguna cumple con los criterios esperados del análisis costo-beneficio.

El poco esfuerzo que se invierte en realizar estos análisis se evidencia en el proyecto 593 del congresista Flores, que busca modificar diversos artículos de la Ley de Delitos Aduaneros. Tras 21 páginas explicando cada modificación propuesta, la sección del ACB se limitó a una una sola línea donde se indica lo siguiente:

“La presente iniciativa legislativa no genera costo alguno al erario nacional, por cuanto no autoriza la disposición de recursos públicos.”

Y no es el único caso. De los 27 proyectos del congresista, 22 tienen un análisis costo beneficio desarrollado en un solo párrafo o menos.

En la lista también aparece Silvia Monteza Facho, de Acción Popular, quien preside la comisión de Economía del Congreso. De los 11 proyectos presentados por Monteza, ninguno identifica costos asociados y solo uno especifica los actores afectados por la ley.

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Los congresistas más productivos que superan el 90% de sus proyectos con ACB incompleto

Entre los congresistas qué más leyes buscan producir se encuentran también aquellos que han presentado más declarativas. El propio Flores (AP) cuenta con 7 de ellas, al igual que Alfredo Pariona (Perú Libre) y Alejandro Soto (APP). A ellos les sigue Flavio Cruz (PL) y Ruth Luque (JP) con 6 cada uno. Estas iniciativas contribuyen a inflar la producción sin producir suficientes soluciones reales.

Algunos ejemplos de las iniciativas declarativas incluyen la ley de declara el yonque como bebida nacional, la ley que declara el día del “torito de Pucará”, leyes que buscan crear distritos y un importante grupo de proyectos vinculados a la ejecución de obras públicas, que no son vinculantes por ser de competencia exclusiva del Ejecutivo.

Para José Cevasco, ex oficial mayor del Congreso, este problema se vincula a que los representantes tratan de presentar “kilos de leyes” para cumplir con su audiencia electoral, a pesar de que muchas no van a cumplir con las expectativas ciudadanas.

A diferencia de ellos, el único parlamentario que tiene 4 proyectos que cumplen con estos criterios de ACB es Hernando Guerra García (FP), que solo ha presentado 6 iniciativas hasta la fecha.

La solución, explica Cevasco, pasa por una mayor coordinación con el gobierno para impulsar normas que sí sean efectivas.

“Coordinar con el Ejecutivo para sacar normas de menor rango, como Decretos Supremos, y que solucionen el problema de inmediato. Lo que hace falta es mayor coordinación, pero el Poder Ejecutivo también tiene que ser recíproco con el congresista e incorporar en las razones considerativas, que ello también ha sido trabajado con el congresista tal o cual y de tal bancada, de manera que ambos tengan un rédito de carácter político. Reduciríamos la carga procesal en el Congreso”, comenta el analista parlamentario.

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Poco rigor técnico

Como explican los reglamentos y manuales legislativos del Congreso, el análisis costo-beneficio debe utilizarse para identificar a los actores afectados por una iniciativa, así como identificar no solo en qué se benefician, sino cómo algunos sectores pueden percibir costos o pérdidas por la aprobación de la ley. Este análisis no se limita a una evaluación económica o presupuestal.

Sin embargo, los proyectos no le prestan la debida atención a esta sección. Del total, 20% solo cumple con alguno de los dos criterios establecidos, y la mayoría de ellos (72%) con ninguno.

Iniciativas que no cumplen con ningún criterio de Análisis Costo Beneficio

* el conjunto de los congresistas No Agrupados (Partido Morado y Carlos Zeballos, ex AP) agregan 6 iniciativas al total, de las cuales 5 no cuentan con costos ni actores identificados.

Muchos congresistas suelen repetir una estructura similar en sus respectivas evaluaciones: “la presente iniciativa legislativa no genera costo alguno al erario nacional y su aplicación beneficia a la sociedad”. Esta frase está motivada porque, según la Constitución, el Congreso está prohibido de crear normas con iniciativa de gasto.

Sin embargo, en muchos casos el ACB no va más allá de precisar que la ley no afectará el presupuesto público. Las cifras muestran que el 57% de proyectos revisados tienen un análisis costo beneficio cuya extensión no supera los dos párrafos.

Según explica José Cevasco, el problema radica en que los parlamentarios y sus asesores no llegan a comprender el fin de realizar este tipo de análisis.

“Esta justificación que ponen es una justificación económica, cuando ese no es el objetivo de tener un estudio real de costo beneficio social. El costo beneficio no debe ser económico, sino social, jurídico, de la organicidad. Hay que redefinir lo que es el costo beneficio de un proyecto de ley”, comenta.

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Ejemplos de Análisis Costo Beneficio breves y sin contenido

Esta justificación económica no solo resulta insuficiente, sino que la mayoría de veces es también falsa. Algunos proyectos incluso afirman esto mientras indican que se financiará con la partida presupuestal de algún ministerio. Como explica el analista parlamentario, es probable que toda ley genera algún tipo de gasto público porque su aplicación involucra, cuanto menos, mover personal y dependencias.

“Esto de que el Congreso no puede generar gasto público, también hay que redefinirlo, ser más específicos en cuanto a eso. Es bastante amplio, genera muchas veces confusión, y sirve de biombo para que el congresista presente cualquier proyecto de ley sin el estudio debido del costo social y el beneficio social”, explica Cevasco.

Ejemplos de casos que cumplen con identificar actores y costos:

Más falencias:

Otro criterio técnico que todo proyecto de ley debe incluir es de qué manera su aprobación impacta a la legislación vigente, analizando la idoneidad de derogar alguna norma y presentando los motivos. Las cifras muestran que solo el 46% de proyectos especifican qué normas deben modificarse o derogarse, mientras que un 18% no realiza un análisis mínimo en esa sección. El otro 36% considera que su iniciativa no afecta la legislación vigente, por lo que ingresa como una nueva ley.

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