El retorno de la bicameralidad al Congreso: ¿una reforma para recuperar la calidad legislativa?

La bicameralidad volvió a discutirse y fue aprobada en primera votación. El constituyente estableció un periodo de enfriamiento para reflexionar con madurez una nueva reforma constitucional. En ese sentido, habrá que esperar la segunda votación en la próxima legislatura ordinaria y alcanzar los 87 votos conformes. Para los ciudadanos más jóvenes, que sólo conocen un Congreso unicameral, la reforma puede ser tan imprudente como innecesaria; sin embargo, las razones para recuperar el Senado son relevantes.

La extensión y complejidad del territorio patrio y sus diversas necesidades demanda un Senado para la discusión de los representantes regionales, además que el proyecto también contempla un porcentaje compuesto por ciudadanos electos por distrito único, es decir, los políticos con mayor experiencia congresal podrán ser candidatos.

La condición de cámara reflexiva no se circunscribe a la revisión de los proyectos de ley de los Diputados, sino también a las mejores condiciones y puntualidad para el nombramiento de altos cargos públicos (Tribunal Constitucional, Defensor del Pueblo, etcétera).  

El Senado podrá frenar los excesos legislativos en Diputados, como así ocurrió con el fallido intento de estatizar la banca y sistema financiero a fines de siglo XX. 

La Cámara de Diputados que hoy tenemos carece de control intraórgano, de una asamblea pequeña y expeditiva que revise los proyectos aprobados sobre reforma y desarrollo constitucional, leyes orgánicas, de presupuesto y financiamiento y tratados, y además, elija a los magistrados TC, Defensor del Pueblo y directores BCR.

Un Senado es útil como filtro reflexivo en caso de mociones de vacancia presidencial y acusaciones constitucionales. Es fácil que un caudillo populista domine a una Cámara, difícil a dos, pues no suele repetirse la misma correlación política en ambas; en parte porque sus miembros tienen diferente origen, unos el departamento y los otros el distrito nacional único, como también sería deseable un sistema de mayorías como el uninominalismo en Diputados y proporcional en el Senado.

El actual Congreso tiene un elevado gasto que obedece mayormente a objetivos ajenos al estrictamente parlamentario, de hecho, las dos Cámaras en la década de los 80’ gastaban la mitad. 

El Senado podrá no ser popular, pero técnicamente es imprescindible para fortalecer nuestra democracia.

Incorporar la bicameralidad en la estructura del Congreso ha sido una propuesta recurrente desde la instalación del unicameralismo. Este diseño, introducido en la Constitución de 1993, ha mostrado limitaciones en su funcionamiento. Ha ocurrido lo propio con el número de congresistas, 130 congresistas atienden 24 comisiones ordinarias y otros órganos parlamentarios en congresos muy fragmentados.

De otro lado, el crecimiento de la población genera una desproporción entre congresistas y electores. Los congresistas de Lima Metropolitana concentran un tercio el total de electores. Algunos distritos tienen mayor población que muchas circunscripciones, tal es el caso de San Juan de Lurigancho (794.417), San Martín de Porres (534.617) o Ate (467.474).

En ese sentido, la actual distribución de escaños genera una desproporción que importa la subrepresentación de electores en circunscripciones como Callao o Cusco en las que cada congresista representa a 206,124 y 205,056 electores, respectivamente; mientras que los de Tumbes o Moquegua 83,886 a 74,184 cada uno. 

Aumentar el número de representantes es un buen avance, hacerlo en dos cámaras elegidas con criterios diferentes y permitir la reelección inmediata, como señala la reforma recientemente aprobada, va en una dirección adecuada.

El Congreso ha aprobado, en primera votación, el retorno al sistema bicameral, que se caracteriza por la existencia de dos Cámaras, la de Senadores o cámara alta, identificada como cámara reflexiva y la de Diputados o cámara baja, conocida también como cámara política. 

La vida republicana de nuestro país ha estado marcada por la bicameralidad, con dos excepciones, el congreso de Representantes contemplado en la Constitución de 1867, de corta vigencia y el Congreso unicameral de la Constitución de 1993, que a la fecha lleva ya 30 años de vigencia.

El texto sustitutorio aprobado, tiene el acierto de establecer un sistema bicameral, diferente al de la Constitución de 1979, que era de cámaras gemelas que competían entre si, al establecer ahora una de Diputados y otra de Senadores, con funciones distintas pero complementarias, la primera caracterizada por la función de iniciativa legislativa y de fiscalización y la segunda de revisión de lo que aprueba la de diputados, además de otras funciones privativas como la de elegir y nombrar a altos dignatarios, como por ejemplo a los magistrados del TC, entre otros.

Debemos destacar que este sistema evitará incurrir en el error que ha caracterizado al Congreso unicameral vigente, en el que la dispensa de un segundo debate paso de ser la excepción a la regla general, generando graves consecuencias en lo político, económico y social.