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La inmunidad parlamentaria: ¿cómo funciona y qué cambio se plantea?

A propósito del caso del prófugo Edwin Donayre, ¿cómo es el actual sistema para quitarle la prerrogativa a los congresistas? ¿Qué es lo que se propone ajustar desde el Ejecutivo?

Inmunidad

(Ilustración: Giovanni Tazza / El Comercio)

El Comercio

El vacado congresista Edwin Donayre (Alianza para el Progreso) continúa siendo buscado intensamente por la policía para que cumpla la orden de cinco años de prisión efectiva en su contra por el caso 'Gasolinazo'. La Corte Suprema confirmó su condena el 29 de abril, y a los tres días el Congreso accedió a levantarle su inmunidad.

Sin embargo, ciertamente la justicia venía solicitando esta medida desde agosto de 2018, cuando fue hallado culpable en primera instancia por el robo de combustible al Ejército. Desde entonces, se generó todo un entrampamiento en el debate político, el cual aumentó las suspicacias respecto a la pertinencia de esta prerrogativa.

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Por todo ello es importante recordar qué es lo que realmente abarca la inmunidad parlamentaria y el por qué de su importancia. En nuestro actual sistema legislativo existen dos tipos de inmunidad que amparan a un congresista: la de arresto y la de proceso. Así lo estipula el artículo 93 de la Constitución.

Edwin Donayre

Edwin Donayre fue sentenciado a 5 años de cárcel por el Caso 'Gasolinazo'. Actualmente se encuentra prófugo de la justicia. (Foto: GEC) 

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Esto quiere decir que un congresista no puede ser detenido por la policía bajo ningún término. Solo se hace una excepción en caso de que se le encuentre cometiendo un delito flagrante; aunque incluso ahí las autoridades solo podrían ponerlo a disposición del Parlamento para que ─dentro de 48 horas─ este decida si se puede enjuiciarlo.

En segundo lugar, el Reglamento del Congreso también indica que al presentarse una denuncia contra un legislador, esta no puede ingresar a la vía penal (en el Poder Judicial) sin contar con la autorización expresa del propio Legislativo. Esta es la inmunidad de proceso.

Esta disposición fue modificada en mayo 2006, y se precisó que esta prerrogativa no protege a los parlamentarios de procesos iniciados antes de ser electos. En ese caso, todo continúa su curso.

¿ Y por qué existe la inmunidad? Históricamente esta es una garantía constitucional a fin de que el Congreso y sus miembros puedan ejercer su rol de fiscalización sin interrupciones. Algo que se heredó de la doctrina europea y se instauró en el sistema peruano.

“Por la inmunidad de proceso y arresto, el parlamentario está protegido contra denuncias que pretendan intimidarlo o impedirle el cumplimiento de las funciones propias de su cargo”, reflexiona el especialista en el derecho parlamentario César Delgado-Guembes.

Por su parte, Óscar Jiménez, especialista parlamentario, detalla en un informe que esta inmunidad otorgada busca “prevenir” que los legisladores en funciones sean detenidos o procesados “por móviles políticos encubiertos en denuncias penales formuladas”.

En lo que va de esta gestión, la Corte Suprema ha solicitado el levantamiento de la inmunidad (tanto de arresto como de proceso) para seis legisladores: Richard Acuña, Edwin Donayre y Benicio Ríos (APP); Wilbert Rozas y Edilberto Curro (Frente Amplio); y Betty Ananculi (Fuerza Popular).

Sin embargo, la mayoría de estas solicitudes han sido rechazadas de plano en esta instancia; es decir, el propio Congreso.

Benicio Ríos

El ex congresista Benicio Ríos fue detenido en noviembre de 2018 luego de ser sentenciado a siete años de prisión. Al igual que Donayre, también había pasado a la clandestinidad. (Foto: Mininter)

─Proceso─
A nivel del Legislativo, el proceso es el siguiente: una vez que llega una solicitud de la justicia, la Comisión de Levantamiento de Inmunidad tiene cuatro días útiles para decidir si admite a trámite el pedido o pedir subsanaciones en el expediente.

Luego el legislador brinda sus descargos en una audiencia y, si no se allana a la solicitud, la comisión tiene hasta 15 días para emitir un dictamen, que puede declarar procedente o no el requerimiento. Esto finalmente tendrá que ser ratificado en el pleno, la máxima instancia del Congreso.

No obstante, como lo señalamos líneas arriba, en la actual normativa se refiere que al Congreso solo le corresponde descartar una persecución hacia el legislador en el proceso para el cual es solicitado. 

“La Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria evalúa los actuados y determina que solo exista motivación de carácter legal y no de índole política, racial, religiosa o de otra naturaleza discriminatoria”, indica expresamente el reglamento.

─Nueva propuesta─
Pues bien, ante lo expuesto, el Ejecutivo hizo suya una propuesta para que la inmunidad de los parlamentarios ya no tenga que ser tratada por el Congreso sino que se cree un fuero especial en la Corte Suprema.

Esta fue una iniciativa de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política. Una de sus integrantes, Milagros Campos, explicó que entre los hechos detectados que motivaron a plantear esta figura fue el bajo porcentaje de casos en los cuales el Congreso finalmente concede el levantamiento de la inmunidad.

“Entre 1996 y 2006, el Poder Judicial envió 111 expedientes solicitando el levantamiento de inmunidad. De ellos, se devolvieron por requisitos formales el 16.21%; quedaron pendientes de trámite 36% y se rechazaron 42%. Solo fueron declarados procedentes el 4%”, se lee en el proyecto de ley presentado.

“Lo que se ha propuesto es crear un fuero especial de acuerdo al modelo chileno. [De tal manera que] Solo la Corte Suprema es competente para conocer los casos que involucren a congresistas, aunque se trate de delitos comunes”, refirió Campos.

En legislación comparada ─añadió─ la inmunidad parlamentaria se aborda de distinta manera. Existen países que solo cuentan con inmunidad de arresto, mas no de proceso, y viceversa. También existen países que no cuentan con ninguna de las dos (Australia, Canadá, Reino Unido y Colombia).

“En todos estos países referidos hay respeto por la separación de poderes y son democráticos”, resaltó Campos.

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Fuente: Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política.

─Posturas─
En el Congreso, se han tenido distintas posiciones respecto a este tema. Desde Peruanos por el Kambio, Nuevo Perú, Frente Amplio y la Célula Parlamentaria Aprista ya han mostrado su disposición de analizar y discutir la propuesta que ha realizado el Ejecutivo.

Desde Fuerza Popular se hizo hincapié en la separación de poderes, en el extremo de que el Congreso “no puede entrometerse en los temas relacionados en el Poder Judicial”; por lo que igualmente ─siguiendo el mismo principio─ la Suprema no tendría que “entrometerse en las actividades” del Legislativo.

De momento, esta propuesta de reforma se encuentra en la Comisión de Constitución, que preside Rosa Bartra (FP), y forma parte de los 138 proyectos de ley que tienen pendientes de revisar antes del 2 de julio. Se ha decidido no darle prioridad a este tema.

Aunque incluso se llegara a aprobar, al ser un proyecto de reforma de la Constitución, se necesitan dos legislaturas distintas para su aprobación definitiva.

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