Cuatro preguntas y respuestas sobre la reforma constitucional de adelanto de elecciones

El presidente Martín Vizcarra presentó hoy en el discurso presidencial a la Nación un proyecto de reforma constitucional para adelantar las elecciones generales para el 2020, esto es, elecciones presidenciales y congresales. Esto ocurre luego de que el Congreso aprobara una propuesta distinta a la planteada por el Ejecutivo relacionada a la inmunidad parlamentaria, en el marco de la reforma política. La iniciativa de ley anunciada deberá ser aprobada en primera legislatura por el Parlamento con mayoría absoluta (66 votos) y luego, ratificada mediante referéndum.

1. ¿Qué significa la propuesta?
El proyecto de reforma constitucional forma parte de la potestad del Ejecutivo de presentar iniciativas legislativas al Congreso, según el artículo 107 y 206 de la Constitución. Si bien Vizcarra dijo que la propuesta de modificar la inmunidad parlamentaria ha sido desnaturalizada, este no es un intento de disolver el Congreso.

Señala la constitucionalista Elena Alvites, profesora de la PUCP, que el presidente no está interpretando la cuestión de confianza que ya fue otorgada en su momento por el Legislativo. “[Vizcarra] ha escogido la salida de adelanto de elecciones porque ya no puede echar mano de la cuestión de confianza”, sostiene. Agrega, en esa línea, que no ha aplicado el artículo 134 de la Constitución que faculta al presidente a disolver el Congreso si este niega dos veces la confianza al Consejo de Ministros, sino que esta es otra salida constitucional.

Según el constitucionalista Samuel Abad, esto no es un golpe de Estado y Vizcarra tampoco ha renunciado al cargo, sino que está planteando acortar el mandato de este periodo porque la Constitución dice que son cinco años, pero podría modificarse para que sean cuatro. Esto se deberá hacer a través de una ley que modifique la Constitución para incluir una disposición transitoria.

2. ¿Es una salida legítima?
Para el expresidente del Tribunal Constitucional (TC), Óscar Urviola, el anuncio del mandatario ha sido sorpresivo “si analizamos el tono del mensaje en su parte inicial”. En su opinión, si bien la propuesta tiene amparo constitucional porque está dentro de las facultades del presidente, es una decisión cuestionada dada la oportunidad en la que se presenta. Con una opinión distinta, Abad considera que, la decisión no sólo es constitucional, sino que es una “salida impecable a un conflicto político” y agrega que “toda Constitución tiene que encontrar salidas jurídicas a problemas políticos y este lo es”.

Por su parte, Alvites señala que es una respuesta constitucional a una crisis política y que no había otra solución frente a ello. “Las relaciones con el Parlamento habían pasado ya por dos mociones de confianza, un referéndum, a ello se suma la problemática de la debilidad de las instituciones, la corrupción, y la actuación del parlamento que no se condecía con la lucha contra la corrupción, como ocurrió con la votación del caso del exFiscal de la Nación, Pedro Chávarry”, comenta.

3. ¿Hay experiencias anteriores?
En el 2000, luego de que el expresidente Alberto Fujimori fuera elegido para un tercer mandato y renunciara por fax en noviembre de ese año, se constituyó una Mesa de Diálogo con integrantes de la sociedad civil, Congreso, Defensoría del pueblo, auspiciado por la Organización de los Estados Americanos (OEA), para hacer frente a la crisis política en la que se encontraba el país, cuenta Abad.

Se decidió, en su momento, reformar la Constitución para adelantar las elecciones al 2001, a través de un proyecto de reforma constitucional. Entonces, se aprobó la ley 27365 que incorporó la primera, segunda y tercera disposición transitoria especial a la Constitución de 1993 y modificó el reglamento del Congreso para que se acorten los plazos de la legislatura y se apruebe en dos legislaturas ordinarias sucesivas la reforma constitucional.

“Fujimori había renunciado, renunció su vicepresidente, pero sus congresistas seguían y había muchos congresistas tránsfugas, entonces, era ilegítimo que el Congreso continúe. No es la primera vez que ocurre en situaciones de crisis”, comenta.

Para Alvites, no es prudente hacer un paralelismo con este período porque en el 2000 había un vacío de poder y un escenario de mega corrupción, aunque desde el punto de vista de las relaciones de Ejecutivo y Congreso, sí hay un punto de tensión entre ambos poderes del Estado que hace necesario optar por una salida como esta. “Creo que el parlamento no ha respondido con la lealtad que se espera”, señala.

Urviola considera que el contexto del 2000 es muy diferente como para usarlo de antecedente. “Hay corrupción, pero está actuando el Poder Judicial y el Ministerio Público. No justifica hacer cuestión de Estado por la fuga de un congresista y por la inmunidad parlamentaria, que, además, es una herramienta necesaria para garantizar el ejercicio de una función dentro del estatuto parlamentario que no favorece a un congresista en particular, sino al fuero parlamentario, en general”, señala.

4. ¿Qué pasa si el Congreso no lo aprueba en esta legislatura?
Para Abad, si el Congreso da muestras de no tener voluntad de respaldar esta iniciativa, el presidente Vizcarra podría solicitar una cuestión de confianza sobre este proyecto de reforma constitucional. Esta es una herramienta política de contrapeso de poderes que plantea el Ejecutivo al Congreso para que respalde una política de Estado, que puede traducirse en un proyecto de ley, como este.

No hay una lista cerrada de aspectos sobre los que se puede presentar. Ya lo dijo el TC, al precisar que la cuestión de confianza “ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera.” Si fuera sometido a ella, se abre, esta vez, la posibilidad de aplicar el artículo 134 que faculta la disolución si la medida es rechazada.

No obstante, está pendiente en el TC una demanda de conflicto competencial que presentaría el Congreso para fijar los límites de la cuestión de confianza e identificar si la reforma constitucional puede ser objeto de ella. Para Urviola, si el Ejecutivo presenta una cuestión de confianza sobre este proyecto, resultará oportuno que se dé tras el pronunciamiento del TC.

El pedido será una oportunidad para que el máximo intérprete de la Constitución no sólo defina si puede el Ejecutivo, a través de la cuestión de confianza, señalar en qué términos el Congreso debe aprobar proyectos de ley o reformas constitucionales, sino además, cómo fiscalizar que la confianza que otorga el Congreso luego se cumpla en las políticas solicitadas que han sido respaldadas.

Finalmente, si no se presenta una cuestión de confianza y el Congreso rechaza la iniciativa, el presidente Vizcarra podría presentar su renuncia al cargo. En ese escenario, según el artículo 115 de la Constitución la vicepresidenta, Mercedes Aráoz entraría en su reemplazo, pero si ella renuncia, asume la presidencia el titular del Congreso, Pedro Olaechea. Este último deberá, entonces, convocar a elecciones. 

La Constitución no precisa si deben ser elecciones generales o no, pero según Urviola, una interpretación sistemática del artículo 115 y el artículo 118, inciso 5 ("Corresponde al Presidente convocar a elecciones para Presidente de la República y para representantes a Congreso...") lleva a sostener que se refiere a elecciones presidenciales y congresales. En su opinión, eso significaría que este Congreso también se tendría que ir, junto con el Presidente y la vicepresidenta para completar el mandato presidencial y congresal. 

Abad discrepa de esta postura y señala que este artículo debe interpretarse en el sentido de que el Presidente del Congreso debe convocar de inmediato a 'elecciones presidenciales'. Esto, debido a que la renuncia del titular de un poder del Estado no tendría por qué afectar al otro, ya que, según el artículo 95 de la Constitución, el mandato de los congresistas es irrenunciable y, además, la disolución del Congreso -que sería el resultado de convocar a elecciones 'generales'- tiene causales explícitas recogidas en el artículo 134 de la Constitución (cuando el Parlamento censura o niega la confianza dos veces) que no contemplan esta última posibilidad. 

A ello, agrega que, una de las propuestas del Ejecutivo, en el marco de la reforma política (PL N° 4185/2018-PE), fue modificar este artículo 115 para incluir en la Carta Magna que la convocatoria a elecciones debían ser "para la Presidencia y el Congreso", partiendo de la premisa de que, si se buscaba modificar esta disposición es porque al día de hoy, solo regula este escenario para las elecciones presidenciales, y no congresales.