Ingresos fiscales acumulan una de sus mayores caídas de los últimos 20 años

En el 2023, la debilidad de la economía peruana y la potencial ocurrencia de un fenómeno de El Niño exigen la implementación de una serie de medidas que requieren mayor gasto público. El espacio para adoptarlas, sin embargo, se ha reducido en lo que va del año, pues los ingresos fiscales acumulan una caída significativa, luego del incremento extraordinario registrado entre el 2021 y el 2022.

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Tras décadas de responsabilidad en el manejo de las finanzas públicas, el panorama fiscal para este y los próximos años se vuelve más retador, más aún considerando las presiones de gasto provenientes de iniciativas legislativas y de anuncios que podrían poner en riesgo las fortalezas macroeconómicas que aún exhibe el Perú frente a sus pares en el ámbito regional.

Al cierre del primer semestre del 2023, los ingresos del gobierno han acumulado una caída real (considerando la inflación) de de 12%, la segunda mayor en las dos últimas décadas, al pasar de representar el 22,8% del PBI en junio del 2022 a 20,7% en el 2023. Esto ha genera do un incremento del déficit fiscal a 2,6% del PBI, por encima de la regla fiscal de 2,4% establecida para el cierre del 2023.

Los ingresos del gobierno han sido afectados en gran medida por los menores precios de exportación, que se redujeron 6,6% entre enero y mayo del 2023, frente al mismo período del año anterior, lo que ocasionó una fuerte disminución de la recaudación minera. Con ello, los ingresos provenientes de la minería cayeron en S/11 mil millones entre julio del 2022 y junio del 2023, respecto a los 12 meses previos, lo que explica el 60% de caída de los ingresos del Estado entre esos períodos.

A esto se le suma la pérdida de dinamismo de la economía desde la segunda mitad del año pasado que, junto con los efectos de la reducción de Impuesto General a las Ventas (IGV) a 8% para restaurantes, hoteles y alojamientos, un menor tipo de cambio y menores precios de las importaciones, ha afectado la recaudación del IGV y otros tributos como el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) –que grava combustibles, bebidas alcohólicas, tabaco, entre otros–. Esta dinámica es consistente con períodos anteriores de reducción de precios de exportación y la demanda interna, lo que evidencia el componente cíclico de los ingresos fiscales.

La fuerte caída de los ingresos fiscales se da en un contexto de mayores requerimientos de gasto para atender las potenciales consecuencias de emergencias climáticas y revertir la debilidad de la economía. En el 2022, el mayor espacio fiscal producto de los menores recursos destinados para enfrentar la pandemia –que pasaron de S/28 mil millones el año previo hasta S/13 mil millones– fueron compensados por los desembolsos extraordinarios para mitigar los problemas de liquidez de Petro-perú y la pérdida del poder adquisitivo de las personas debido a la inflación.

Si bien dichos gastos ya no están presentes en el 2023, este año se están asignando mayores recursos para reactivar la economía, mitigar las emergencias climáticas y atender el aumento de la pobreza. Según el Consejo Fiscal, hasta mayo, se han anunciado planes que costarán alrededor de S/19 mil millones (2% del PIB), relacionados con los programas Con Punche Perú y los gastos para el COVID-19.

Aunque la fuerte caída de la recaudación ha reducido el espacio fiscal del Gobierno y ha elevado las probabilidades de incumplir su meta de déficit de 2,4% del PBI para el 2023, la salud de las finanzas públicas en el Perú seguiría en una mejor posición que la de otros países de América Latina. De acuerdo con proyecciones de Consensus Economics, la diferencia entre ingresos y gastos fiscales en el Perú ascendería a 2,3% del PBI al cierre del 2023, cifra inferior a lo previsto en el caso de economías como Brasil (7,8%), Colombia (4,3%) y México (3,7%).

Sin embargo, estos resultados no implican que el panorama fiscal peruano no se encuentre exento de riesgos hacia mediano plazo. En efecto, un menor crecimiento e inversiones continuarían afectando los niveles de recaudación fiscal. Asimismo, se han aprobado y anunciado una serie de medidas desde el Congreso y el Poder Ejecutivo que elevarían significativamente los niveles de gasto público.

"La combinación de las presiones de gasto público provenientes desde el Legislativo y el Ejecutivo continuará poniendo en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas (...)".

Sin embargo, estos resultados no implican que el panorama fiscal peruano no se encuentre exento de riesgos hacia mediano plazo. En efecto, un menor crecimiento e inversiones continuarían afectando los niveles de recaudación fiscal. Asimismo, se han aprobado y anunciado una serie de medidas desde el Congreso y el Poder Ejecutivo que elevarían significativamente los niveles de gasto público.

En el caso del Congreso, según el Consejo Fiscal, desde el 2020 se ha registrado un incremento significativo en la proporción de normas aprobadas por insistencia, muchas de ellas con algún impacto en las finanzas públicas. Entre estas se encuentran casos como la ley de negociación colectiva estatal, que podría generar un gasto adicional permanente de hasta S/6.200 millones, o la ley que dispone el pago de bonos de reconocimiento, con un costo fiscal de estimado de S/40.800 millones. A ello se le suman otras normas que no fueron aprobadas por insistencia, pero con consecuencias fiscales como la ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases, que generaría un costo de hasta S/42.000 millones.

Por el lado del Ejecutivo, anuncios recientes de incrementos remunerativos amplios en la planilla estatal producto de una negociación colectiva, y específicos en el sector educación, demandarán mayor gasto público, que pueden resultar injustificados en la medida de que no sean por mérito y no se acompañen de la provisión de mejores servicios.

En tanto no se concreten medidas que permitan recuperar la inversión privada y el crecimiento, ni reformas estructurales para ampliar la base tributaria, la combinación de las presiones de gasto público provenientes desde el Legislativo y el Ejecutivo continuará poniendo en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas, uno de los principales pilares macroeconómicos que aún preserva el Perú y que no debe perder.