Desde los inicios de la República, la economía peruana ha dependido en parte de la explotación de recursos naturales con alta demanda internacional, debido a sus efectos en el ámbito fiscal y en el terreno productivo. Sin embargo, a lo largo de la historia, los ingresos generados por estas industrias no siempre han sido adecuadamente aprovechados.
Frente a un nuevo ciclo de precios altos de metales, existen retos de política que se requieren atender para que estos recursos se traduzcan en mayor bienestar para la población.
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PRIMER SIGLO DE INDEPENDENCIA
Según el investigador Shane Hunt, luego de la independencia, el guano y salitre se convirtieron en los productos más relevantes de la economía y canasta exportadora del Perú. Entre 1841 y 1870, el volumen de las exportaciones de guano se incrementó de 8 mil a 729 mil toneladas métricas, un crecimiento promedio anual de 16,8% en dicho periodo.
Con este avance, según cifras de Bruno Seminario, el guano pasó a representar casi el 70% de las exportaciones mineras del país en 1876, seguido del salitre (19%). En el ámbito fiscal, el guano contribuyó con más de la mitad de los ingresos públicos entre 1850 y 1878, e incluso en algunos años superó el 80%.
Más adelante, en 1880, la demanda externa de caucho generó una fiebre por este material en la selva peruana. El Amazonas era el único lugar del mundo donde se producía caucho silvestre y el Perú suministraba el 30% del consumo mundial de goma. Ello convirtió a ciudades como Iquitos en motores económicos y zonas atractivas para el desarrollo empresarial.
Sin embargo, la bonanza generada por el aprovechamiento del guano, salitre y caucho terminó abruptamente ante eventos como la Guerra del Pacífico, el descubrimiento de nuevos fertilizantes en Europa, así como el rápido posicionamiento del caucho asiático en los mercados globales.
Si bien el legado de este auge, según Carlos Contreras, se caracterizó por la construcción de puertos y ferrocarriles, las fallas de control en el uso de recursos públicos impidieron que las rentas generadas por el sector exportador mejoren el acceso de la población más excluida hacia servicios básicos como la educación, y sean aprovechadas para desarrollar en paralelo de nuevas actividades productivas.
SUPERCICLO DE LOS METALES
En el segundo siglo del periodo republicano, la minería metálica cobró una mayor importancia en la producción nacional. Desde 1933, luego de la Gran Depresión, la recuperación de varias economías industrializadas dinamizó las exportaciones peruanas de minerales. Luego, entre 1948 y 1956, el sector creció a un ritmo promedio anual de 8,3%, favorecido por el crecimiento mundial post Segunda Guerra Mundial.
En este siglo, entre el 2003 y 2012, la mayor demanda mundial incrementó notablemente el precio de metales como el oro y el cobre, cuyo valor se quintuplicó. Dado el potencial geológico del Perú y un entorno favorable para las inversiones, la inversión minera en el país se incrementó significativamente al pasar de US$ 235 millones en 2003 a US$ 8.864 millones en 2013.
En consecuencia, el volumen de las exportaciones de cobre -principal producto minero del país- creció a un ritmo promedio anual de 6% en el período 2004-2013. Debido a sus encadenamientos productivos, la minería en este período también contribuyó al desarrollo de otros sectores.
Por ejemplo, el IPE estima que la minería representó en 2015 un tercio de las ventas del sector metalmecánico nacional, que provee de piezas de maquinaria industrial necesarias para la producción minera. En agregado, por cada empleo generado en la minería actual se crean ocho empleos adicionales en otros sectores. Hacia adelante, el reto es seguir profundizando la integración de la minería con el resto de la economía con el fortalecimiento de proveedores.
Por ejemplo, Oswaldo Molina y otros investigadores identifican que aquellas empresas nacionales que logran integrarse a las cadenas de valor mineras son empresas de varios años de experiencia, mientras que existen limitantes a la entrada de nuevos proveedores locales.
¿NUEVA OPORTUNIDAD?
El reciente incremento de las cotizaciones internacionales apunta hacia un nuevo ciclo de precios altos en los próximos años, el cual podría ser aprovechado ante la actual cartera de 46 proyectos mineros, según el Ministerio de Energía y Minas (MINEM). El IPE estima que, de iniciarse 15 proyectos con fecha anunciada de construcción, la recaudación de rentas mineras podría ser de casi S/ 43 mil millones entre el 2025 y 2035.
Sin embargo, diversos estudios señalan que los recursos mineros no han sido aprovechados en su totalidad en beneficio de los ciudadanos debido a una limitada capacidad de gestión de los gobiernos locales, corrupción, o gastos en obras innecesarias.
Al respecto, Carlos Casas, decano de la facultad de Economía y Finanzas de la Universidad del Pacífico, menciona que no basta con capacitaciones a funcionarios de gobiernos subnacionales a través de cursos aislados, sino que el Estado debería brindarles un acompañamiento permanente.
“Se tendría que asumir un rol más proactivo, con equipos itinerantes y ventanillas abiertas a consultas de todo tipo”, señala Casas. Finalmente, se requiere evitar un escalamiento de conflictos sociales.
Para ello, Casas recomienda que el Estado actúe como mediador y reduzca posibles asimetrías de información entre las partes. Esto incluye el seguimiento de las actas de compromiso que se den entre la población, las empresas mineras y los gobiernos locales, para monitorear que los acuerdos sean efectivos. A lo largo de su historia, el Perú ha tenido superciclos de exportaciones que no fueron correctamente utilizados. Pero no tendría que ser así.
En vista del enorme potencial que tiene la minería para seguir creciendo, generando recaudación fiscal e impulsando otras industrias en paralelo, esta podría consolidarse -finalmente- como una pieza fundamental del desarrollo del Perú del bicentenario.
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