IPE: Avance de la inversión pública solo llega al 51% a octubre

Ante los frecuentes retrasos en la culminación de obras públicas, el presidente Castillo instó al Ministerio de Defensa a que participe en la construcción de proyectos de infraestructura a nivel nacional. Al margen incluso de su imposibilidad legal, la medida no resuelve los principales problemas de la baja ejecución y calidad de la inversión pública. Las demoras en la mayoría de proyectos no se originan por falta de mano de obra o de voluntad de los contratistas, sino que provienen principalmente de cuellos de botella asociados con la normativa actual -desde saneamiento de terrenos hasta asuntos judiciales-.

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Radiografía de la inversión pública

A octubre, la inversión pública en el país presenta un avance de solo 51% del presupuesto anual, lo que significa que, a dos meses de culminar el año, aún quedan por ejecutar S/ 32 mil millones. Con dicho monto, por ejemplo, se podría construir, implementar y operar 189 Colegios de Alto Rendimiento (COAR); ejecutar 17 veces el proyecto de diseño, construcción y operación de obras de cabecera para el abastecimiento de agua potable para Lima Metropolitana, que beneficiaría a 1,5 millones de habitantes; o 16 veces el proyecto Autopista del Sol que comprende la construcción, mantenimiento y operación de 475 km. de la carretera que une Trujillo, Chiclayo y Sullana.

Si bien el monto invertido a octubre (S/ 33 mil millones) supera en 4,3% en términos reales a la ejecución del mismo periodo de 2021, la ejecución a cargo del Gobierno Nacional, que ejecuta los proyectos de mayor envergadura, acumula una contracción real de 10,4%. Además, sin la inversión ejecutada a través de la Reconstrucción con Cambios (RCC), vía la modalidad de Gobierno a Gobierno (G2G), la inversión del Gobierno Nacional se habría reducido 20% en términos reales.

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La baja ejecución de la inversión pública está asociada, principalmente, con la gran cantidad de obras paralizadas. A mediados de 2022, la Contraloría identificó 2.346 obras públicas paralizadas a nivel nacional con un saldo de S/ 14,6 mil millones por ejecutar. Esto comprende a las obras que no reportan ejecución física por al menos tres meses a pesar de contar con las condiciones establecidas para su inicio. La entidad señala que tres de cada cuatro obras paralizadas no se ejecutan por motivos ajenos a la falta de recursos financieros, entre los que destacan el incumplimiento del contrato, eventos climatológicos, o controversias entre el Estado y los contratistas.

Varios de los proyectos identificados por la Contraloría se encontraban priorizados en el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC) 2019, recientemente reemplazado por el Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad (PNISC) 2022-2025. Por ejemplo, la instalación de banda ancha de la región Cajamarca y el mejoramiento de la carretera Oyón – Ambo, cada uno con un saldo por ejecutar de más de S/ 1.000 millones, están paralizados debido a problemas con el cumplimiento de contratos.

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El escenario de proyectos paralizados podría ser incluso más grave que el reportado por la Contraloría. El informe de la entidad no recoge, por ejemplo, al proyecto de irrigación Chavimochic III, también priorizado en el PNIC 2019, que se encuentra paralizado desde el 2016. Dicho proyecto permitiría expandir la frontera agrícola en 63 mil hectáreas, lo que representa casi un tercio del área de agricultura moderna que actualmente se cultiva.

El PNISC reconoce que entre la publicación del PNIC 2019 y julio de 2022, el avance financiero de su cartera priorizada solo fue de 11,7% y el saldo pendiente por ejecutar superaba los S/ 90 mil millones. Entre las principales causas de retraso en los proyectos de transportes -82% de la cartera priorizada- se encuentra la demora en la adquisición de predios y liberación de interferencias. Ello ocasionó, por ejemplo, la paralización del proyecto Carretera Longitudinal de la Sierra Tramo 2, con un presupuesto de casi S/ 950 millones, que no registra avance alguno desde 2020.

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Cambios normativos a aplicar

Para promover una mayor y mejor inversión, se necesita replicar el éxito de modalidades de contratación como la de la Autoridad para la RCC en otros proyectos a nivel nacional. Para ello, según el Consejo Privado de Competitividad (CPC), una primera alternativa es habilitar a una entidad especializada el uso herramientas que han demostrado un buen desempeño -como el PMO (Project Management Office)- para la ejecución de obras a nivel regional. Otra alternativa sería permitir el uso del Procedimiento Especial de Contratación (PEC) de la RCC a los gobiernos subnacionales. La ventaja de este mecanismo es que permite a futuros postores realizar consultas técnicas en una etapa previa a la expresión de interés, lo que permite reducir significativamente el tiempo de otorgamiento de la buena pro.

En paralelo, es necesario adecuar la normativa actual para mitigar los cuellos de botella existentes. Por ejemplo, los cambios al Reglamento de Asociaciones Público-Privadas (APP) implementados a inicios de octubre, que permiten centralizar las decisiones de aprobación y ejecución de proyectos dentro de un ministerio, son un importante primer paso. Sin embargo, aún quedan barreras pendientes. Por ejemplo, según el CPC, no debería ser necesario que la Contraloría apruebe prestaciones adicionales siempre y cuando no superen el 25% del costo inicial, como sucede en Chile y Colombia (actualmente el umbral es de 15%).

El problema, pues, no es de presupuesto ni se resuelve con la participación del Ministerio de Defensa, pero sí requiere voluntad política para poner a los actores involucrados a trabajar.