¿Para qué crear un Senado?, por Gabriel Negretto

Entre las diversas propuestas de reforma que se discuten para mejorar la calidad y el desempeño de la democracia, en el Perú ha cobrado estado público la idea de restablecer el Senado. Si bien no está garantizado que tal cambio vaya a ser adoptado, es importante que sus proponentes tomen en cuenta ciertas consideraciones para que el debate tenga la seriedad y profundidad que merece. Dos aspectos que requieren una reflexión más profunda son definir con claridad para qué se quiere una segunda cámara y qué reformas complementarias se necesitan para que esta cumpla la función deseada. 

Los senados han sido defendidos tradicionalmente como instituciones que mejoran la calidad de la legislación al exigir una mayor deliberación e inducir una visión de largo plazo en los procesos de cambio legislativo. Esta idea, de raíz aristocrática, se ha mantenido en el presente al exigir que los senadores tengan mayor edad y duren más tiempo en sus cargos que los diputados. 

No hay duda de que esas características pueden hacer del Senado una institución atractiva para políticos de larga trayectoria. Sin embargo, pensar que una segunda cámara mejorará automáticamente la calidad de la labor legislativa carece de asidero empírico. En todo el mundo, los senadores, aun teniendo mayor edad o experiencia legislativa, pueden ser tan mediocres, partidistas u oportunistas como los diputados. 

La segunda razón que justifica la creación de un Senado es la que tiene mayor peso: diversificar la representación, de modo tal que la primera cámara represente a la población en general y la segunda a entidades territoriales. 

Al cumplir esta función, los senados pueden mejorar la representación en países con una población amplia y heterogénea. No cabe duda de que el Perú cumple esta condición. El problema es que hasta el momento carece de entidades territoriales con una identidad política definida para servir de base representativa en un Senado. 

La creación de macrorregiones como unidades distintas de los departamentos no se ha realizado y no es lógico crear un Senado para luego iniciar este proceso. Lo que hoy existen son los departamentos (o regiones), que podrían usarse como ejes de representación senatorial. En este caso, sin embargo, es imperioso definir cuál sería la circunscripción electoral a partir de la cual se elegirían los diputados. Podrían ser las provincias, pero entonces estas deberían ser reagrupadas en nuevas circunscripciones de acuerdo con el criterio de elección que se adopte para la nueva Cámara de Diputados. 

Finalmente, si la razón de ser del Senado es representar unidades territoriales subnacionales, entonces no debiera tener poderes equivalentes a los de la otra cámara, excepto en temas de específica importancia regional. Quienes piensan que el Senado induce a una mayor deliberación legislativa suponen muchas veces que el mismo tendría una capacidad general de veto para impedir que la otra cámara apruebe leyes sin su consentimiento. Sin embargo, en un Senado territorial estos poderes no tienen una buena justificación y pueden convertirse en un mecanismo de bloqueo. 

En suma, para que una reforma de este calado tenga sentido es preciso establecer con claridad para qué se quiere un Senado y cómo se ubicaría dentro la estructura representativa general del país. De lo contrario, se podría adoptar una reforma que no beneficiará a la clase política ni a la ciudadanía en general.