¿El adelanto de elecciones y la eventual cuestión de confianza son constitucionales?

En medio de la polémica por el proyecto de adelanto de elecciones —y la posible cuestión de confianza sobre su aprobación que podría derivar en un cierre del Congreso—, El Comercio entrevistó a cuatro abogados constitucionalistas. Dos a favor y dos en contra.

Aunque coinciden en que el Ejecutivo está en todo el derecho de presentar un proyecto de reforma constitucional al Parlamento, difieren en la pertinencia del recorte del mandato y —sobre todo— en la constitucionalidad de presionar su aprobación vinculándola a la confianza. 

Dos de los constitucionalistas consultados enviaron recientemente los argumentos que aquí detallan al Congreso, como respuesta a un cuestionario enviado por el presidente de este poder, Pedro Olaechea.

En contra:

Óscar Urviola, expresidente del Tribunal Constitucional

¿Considera constitucional el proyecto para adelantar las elecciones al 2020?
Todo gobierno solo se puede desenvolver dentro del marco constitucional. En ninguna parte de la Constitución hay una fórmula que permita el adelanto de elecciones, salvo en el artículo 115, que establece la incapacidad moral permanente del presidente y que, tras la renuncia de los vicepresidentes, el presidente del Congreso debe convocar a elecciones. Pero no hay otra forma. Por lo tanto, esta iniciativa está al margen de la Constitución. Una expresión apropiada sería decir que es ‘para-constitucional’. ¿Puede constitucionalizarse? Sí, como cualquier otra iniciativa del Ejecutivo.

Pero la Constitución contempla métodos para que se la modifique y se le agreguen disposiciones transitorias.
Esa es la siguiente pregunta. Desde el punto de vista de las instituciones del sistema democrático, ¿es conveniente adelantar las elecciones? La Constitución no está escrita en piedra, es cierto, pero por algo se establecen mecanismos más exigentes para modificarla que para cualquier ley. La idea es que no pueda ser modificada para bajo cualquier circunstancia. En ese sentido, no es conveniente reducir el mandato para resolver una crisis que se puede resolver mediante otras vías. En el 2000 era distinto [tras la renuncia de Fujimori también se usó la reforma constitucional para acortar los mandatos], no había otra solución, el presidente se había fugado. 

¿Y considera constitucional presentar una cuestión de confianza si el adelanto de elecciones se archiva o se retrasa su debate?
Desde que se presentó la primera cuestión de confianza dije que no era pertinente hacerlo sobre reformas constitucionales. Una vez presentada la iniciativa de reforma al Congreso, este actúa como poder constituyente delegado, por mandato expreso de la Asamblea Constituyente del 92. Por eso es que lo que decide no puede ser observado por el presidente. Entonces, ¿cómo podría plantear una cuestión de confianza, que sería encasillar al Congreso dentro de determinados parámetros de forma y de fondo? Además, los congresistas no están sujetos a mandato imperativo.

¿Qué tipo de falta constitucional implicaría hacer la cuestión de confianza?
Se estaría incurriendo en un conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones en sentido estricto. Al respecto, el TC sentó doctrina en el Expediente 001-2010-CC/TC. Este conflicto se configura cuando el Ejecutivo menoscaba las atribuciones de otro órgano, el Congreso. Y que ya se haya admitido a trámite una cuestión de confianza por la reforma política no constituye un precedente. Incluso, a la reforma sobre inmunidad parlamentaria se le hicieron cambios.

Aníbal Quiroga, abogado constitucionalista

¿Considera constitucional el proyecto para adelantar las elecciones al 2020?
Hay una evidente contradicción en esta situación. El presidente señala que estamos haciendo uso de los instrumentos estrictamente constitucionales y en la Constitución no existe el adelanto de elecciones. Para hacerlo se necesita un proyecto de reforma constitucional. El presidente, los congresistas o el 0.3% de la población están facultados a presentarlo, pero no a exigirlo. El titular final sobre ese proyecto es el Congreso, el único que decide si hay o no reforma constitucional.

¿Eso significa que acepta la constitucionalidad de someter a debate parlamentario el proyecto de adelanto de elecciones, pero no de la cuestión de confianza sobre su aprobación?
Es que la cuestión de confianza está mal entendida. Es un acto político que ratifica ministros o a todo el gabinete, pero en ningún caso puede vincularse a lo que originó la cuestión de confianza. Yo puedo ser censurado y mi política pública o proyecto aprobado, y también al revés. Entonces, la confianza no es un acto retardado. No puedo decidir hoy que mi confianza, dada hace tres meses, no ha sido aprobada porque mi proyecto no se ha aprobado como esperaba.

¿Que el Congreso ya haya debatido y entregado la confianza en dos ocasiones, luego de que el presidente la vinculara a la aprobación de proyectos en determinada forma, no es un precedente contrario a lo que me dice?
No, porque varios proyectos del Ejecutivo fueron modificados, incluyendo el de la inmunidad parlamentaria. Las declaraciones que hace el presidente [sobre vincular la cuestión de confianza a plazos y formas] son declaraciones políticas. No hay fuerza constitucional que obligue al Congreso a aprobar algo así. La mayoría de expertos, además, dice que si el presidente no puede observar una decisión del Congreso sobre una reforma constitucional, menos podría pedir la confianza, porque el que no puede lo menos, no puede lo más. Yo sí creo que se puede pedir la confianza, pero esta se entrega y ya está, simplemente no es vinculante con lo que apruebe el Congreso.

A favor:

Luciano Lopez, abogado constitucionalista

¿Considera constitucional el proyecto para adelantar las elecciones al 2020?
Sí, porque ya existe un antecedente: el recorte del mandato vía reforma constitucional del año 2000. Sostener la inconstitucionalidad ahora es decir que lo que se hizo en el 2000 también es inconstitucional. Las situaciones políticas son distintas, lo cual es innegable, pero el mecanismo jurídico es el mismo. ¿Cómo es inconstitucional uno y el otro no?

¿Pero lo considera, más allá de la constitucionalidad, pertinente dada la coyuntura política? ¿O hay otras salidas que no impliquen cambiar la Constitución?
Sí es pertinente. El Parlamento nos ha demostrado que ha estado en una lucha con el Ejecutivo que trasciende la época de Vizcarra. A ello se suman las muestras de que [los congresistas] responden más a sus intereses que a los del país. Soportarlos dos años más nos coloca en zozobra. Además, ¿cómo se puede decir que se está vulnerando la voluntad del pueblo, porque los eligió hasta el 2021, si el pueblo va a ir a votar en un referéndum? En el artículo 206 de la Constitución dice que las reformas constitucionales se aprueban mediante referéndum, y la excepción es que se haga en dos legislaturas. Sólo que la excepción se había vuelto la norma.

¿Y qué opina sobre una posible cuestión de confianza de archivarse o demorarse la aprobación del proyecto de adelanto?
El argumento central de quienes están contra una posible cuestión de confianza es que la Constitución prohíbe al presidente observar las leyes de reforma constitucional, entonces menos le podría permitir hacer cuestión de confianza sobre ellas. Creo que es un error, porque se está empleando una analogía, y las analogías no se pueden usar para normas que son restrictivas [como la que prohíbe al presidente observar una ley de reforma constitucional]. Además, el derecho parlamentario es un derecho de precedentes y existen dos cuestiones de confianza sobre reformas constitucionales que el Parlamento aceptó y tramitó [una en el gabinete de Villanueva y otra en el de Del Solar]. ¿Se está diciendo que el Parlamento actuó de forma inconstitucional?

¿No sería esto una intromisión del Ejecutivo en competencias parlamentarias?
La cuestión de confianza ha sido pensada en un sentido muy amplio. Puede coberturar proyectos de ley: lo dijo la sentencia del TC de diciembre pasado (008-2018-PI/TC). Incluso, en esa resolución se cita un mecanismo que da el exmagistrado Chirinos Soto: que la confianza se puede plantear sobre lo que se quiera, como se quiera, y que incluso se puede pedir sobre todo el gabinete en solidaridad con un ministro, como Zeballos, quien va a ser interpelado pronto. Pero finalmente, si hay una situación de conflicto en las competencias de ambos órganos, es una situación que tendrá que definir el TC. 

Elena Alvites, abogada constitucionalista

¿Considera constitucional el proyecto para adelantar las elecciones al 2020?
Sí, está dentro de los cauces constitucionales. No hay allí una situación inconstitucional. Es una respuesta política frente a una situación de entrampamiento que incide en la gobernabilidad del país. Además, incorpora un elemento importante, que es que la decisión sea refrendada mediante la participación ciudadana, a través de un referéndum. Se está tratando de darle legitimidad a una decisión política mediante el respaldo de la población.

¿Así como es válido que se presente el proyecto de adelanto, es válido que el Congreso lo archive o lo retrase?
Más allá del partido político al que pertenezca la mayoría parlamentaria o el presidente del Congreso, le deben lealtad al texto constitucional. Este tiene fines primordiales que el Estado debe cumplir, como la lucha contra la corrupción o hacer una democracia más viable a través de mecanismos de reforma política. Entonces, si el Ejecutivo ha advertido la existencia de un entrampamiento político que impide la realización de estos principios constitucionales, es leal con la Constitución que el Parlamento se siente a pensar, debatir y darle una respuesta al proyecto del Ejecutivo. Además, tanto el Ejecutivo como el Parlamento se deben a la población. Y la población también requiere una respuesta, con carácter de urgencia.

¿La situación está suficientemente difícil como para acortar el mandato, como en el 2000, o hay otras salidas menos complejas que se podrían tomar?
Se trata de escenarios distintos, sin duda, pero la Constitución es un texto vivo y se concreta en la realidad. Y la realidad es que no hay una sintonía adecuada entre órganos del Estado para llevar a cabo una política del gobierno, ni para la adopción de leyes que puedan acompañar esas políticas. Hablo de políticas públicas en Educación, Salud, etc. No hay que olvidar que el contexto nos habla de dos ministros de Educación censurados [Marilú Martens no obtuvo la confianza, interpuesta ante su inminente censura]. No es un escenario como el que vivimos en el 2000, pero sí uno que ha demostrado conflictividad desde el inicio del gobierno. No se puede negar la tensión irresuelta desde hace mucho tiempo, que requiere una válvula de escape dentro de los cauces constitucionales.

¿Y entonces, le parece constitucional hacer una cuestión de confianza sobre la aprobación del adelanto de elecciones?
Sobre ese punto preferiría no pronunciarme. Corresponde que el Parlamento le dé el trámite rápido que corresponde a la propuesta del Ejecutivo y tome una decisión. Lo que no puede hacer, porque no es leal con el sistema democrático, es que no admita el problema.