"Resolviendo la encrucijada fiscal", por Marcel Ramírez

Al cierre del 2017, los ingresos fiscales han sido insuficientes para cubrir los gastos del Gobierno Central, lo cual ha generado un déficit de 3,2% del PBI, el mayor en 17 años (-3,4% en el 2000). 

El MEF se encuentra en una encrucijada para los próximos años: la recaudación viene cayendo (la presión tributaria del 2017 fue de 12,9% del PBI) y los gastos no se reducirán –especialmente en la coyuntura de mayores gastos de reconstrucción y de grandes proyectos comprometidos–. Por otro lado, la deuda se encontraría ya en 26% del PBI (si supera el 30% se pone en riesgo el grado de inversión del Perú) y el déficit fiscal “debería” reducirse hasta un 1% en el 2021.

En los últimos 10 años, el déficit fiscal no ha sido solo convencional sino también estructural, debido a que los ingresos fiscales permanentes han sido insuficientes para financiar nuestros gastos. Hemos solventado gastos permanentes con ingresos transitorios. 

¿Cómo recuperar la tan valiosa senda de la consolidación fiscal? La única solución saludable a este riesgo de insostenibilidad es incrementar los ingresos fiscales permanentes a través de una efectiva reducción del incumplimiento tributario y equivalente aumento de la base tributaria efectiva.

Ningún gobierno ha atendido la caída de la base tributaria como una prioridad, siempre se ha apoyado en eventos exógenos que favorecieron la recaudación transitoria, maquillándose con ello la debilidad estructural de nuestro sistema tributario (política y administración).

Ampliar la base tributaria efectiva no significa aumentar el número de contribuyentes, más bien equivale a mejorar la “calidad” del cumplimiento tributario (al 2016, el incumplimiento tributario fue de 36% en el IGV y de 57% en el Impuesto a la Renta).

Para ello, debemos estudiar sus verdaderas causas –económicas y no económicas– y proponer correcciones tanto de política o de administración tributaria. De no seguirse esta secuencia, la implementación de ajustes nunca resolverá el problema, solo lo agravará.

El rol trascendente de la tributación, como lo reconoce la OCDE, no es solo recaudar sino fortalecer la construcción de Estado (‘state building’) o pacto fiscal. Dicho pacto está roto en el Perú. El aporte o sacrificio que los ciudadanos asumen al cumplir con el sistema tributario vigente no tiene el retorno esperado en términos de servicios recibidos de parte del Estado en cantidad y calidad.

Buscando mayor presión tributaria, los ingresos dejados de percibir por los regímenes especiales de tributación al año 2018 equivalen a 1,57% del PBI, de los cuales el 14% corresponde a los de la Amazonía (0,22% del PBI). Estos beneficios han demostrado ser ineficaces para promover actividades y causan distorsiones en beneficio de pocos. Deben ser vistos como complementos temporales de otras políticas públicas.

Aunque racionalizar estos beneficios, basándose en una correcta medición beneficio/costo, no contribuirá directamente al incremento significativo de la recaudación, sí reducirá la percepción de inequidad del sistema tributario; una causa no bien comprendida de incumplimiento tributario.

En resumen, el MEF debe fortalecer la institucionalidad fiscal, fijar metas claras de mayor recaudación mediante una mayor base tributaria, entablar un pacto fiscal a través del cual se eliminen beneficios tributarios perjudiciales a cambio de mayor eficiencia, eficacia y oportunidad en la ejecución del gasto público, la represión creíble de la corrupción y una reforma del Estado que institucionalice una efectiva rendición de cuentas. Este es un pacto no solo entre fuerzas políticas, sino especialmente con los ciudadanos, pues no se saldrá de la encrucijada si no se reconstruye el círculo virtuoso del Estado-ciudadanía.

(Este artículo fue escrito por Marcel Ramírez La Torre, jefe de Investigaciones del Centro de Investigación de Economía y Negocios Globales de ÁDEX)

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