Instituto Peruano de Economía  (IPE)

En el 2013, la de los gobiernos subnacionales alcanzó un máximo histórico de S/27.000 millones que, luego de ocho años, aún estamos lejos de recuperar. A solo 50 días de las elecciones regionales y municipales 2022, es importante recordar los retos que enfrentarán las nuevas autoridades para reactivar la inversión a escala nacional.

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Recuperación esquiva

Luego del pico del 2013, la inversión pública subnacional se ha mantenido estancada en niveles relativamente más bajos. En efecto, tras las elecciones regionales y municipales del 2014, el gasto anual de inversión de los gobiernos regionales y locales ha representado alrededor del 2,6% del PBI en promedio, entre el 2014 y el primer semestre del 2022, proporción inferior al récord de casi 4% del PBI alcanzado en el 2013. Esto equivale a un retroceso en la capacidad de ejecución de casi S/3.700 millones en inversiones anuales.

La caída en los montos de inversión ejecutados a escala subnacional desde el 2013 a la fecha ha sido proporcionalmente mayor en el caso de gobiernos regionales (20%), casi el doble de lo registrado en los gobiernos locales (11%). Estos resultados de ejecución contrastan con el desempeño de las inversiones realizadas desde el gobierno nacional.

Durante el mismo período, estas registraron un incremento de 25% y llegaron a un récord histórico en el 2021, explicado principalmente por la mayor adopción de mecanismos más ágiles de contratación como los acuerdos de gobierno a gobierno (G2G), actualmente usados en la Reconstrucción con Cambios.

Causas

La menor inversión de los gobiernos subnacionales responde parcialmente a la menor capacidad para ejecutar los recursos que tienen disponibles. Desde el 2015, se observa una reducción sostenida en el avance de inversión anual en estos niveles de gobierno.

En particular, destaca el caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima que terminó en el 2019 con el 59% de sus proyectos con menos del 50% de avance, más del doble de lo observado en el 2014.

Otro factor relevante es la caída de ingresos por canon y regalías en estos gobiernos. Estos se redujeron de un promedio de S/6.000 millones anuales durante el período 2011-2014, a S/4.000 millones entre el 2015 y el 2019, lo que implica una contracción de 33%.

Ello explicaría cerca del 85% de la reducción en el presupuesto de inversión de las municipalidades y gobiernos regionales en el 2014 y 2015, lo que habría limitado su capacidad de inversión a partir de esos años.

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Perspectivas

Hacia el 2023, el principal factor que influirá en la dinámica de las inversiones de los gobiernos regionales y locales será el cambio de autoridades resultante del proceso electoral del 2 de octubre.

En un contexto caracterizado por el significativo incremento de las transferencias de recursos a estos niveles de gobierno, el principal reto de estas nuevas administraciones será evitar que las inversiones retrocedan tal como ha ocurrido en ciclos electorales previos.

Prueba de ello es que los montos presupuestados para inversión pública financiados por canon y regalías a escala subnacional han registrado un crecimiento anual ajustado por inflación de 54% en promedio durante el 2021 y 2022. Así, este año se situarían en S/19.802 millones, una cifra muy cercana al máximo alcanzado en el 2012.

La alta rotación de funcionarios después de elecciones trae consigo severas consecuencias en términos de aprendizaje, continuidad de prioridades y gestión de las unidades encargadas de ejecutar proyectos.

De acuerdo con cálculos del IPE, los primeros años de gestión de las nuevas autoridades subnacionales han tenido un costo promedio de alrededor de S/3.000 millones en inversiones durante los tres procesos electorales comprendidos entre el 2010 y 2018. Esto se encuentra en línea con las repercusiones de los ciclos políticos regionales y locales estimados en investigaciones publicadas por el Consejo Fiscal.

Para revertir la debilidad estructural de capacidades técnicas en los gobiernos subnacionales, Luis Castilla, director ejecutivo de Videnza Instituto, plantea medidas como la creación de un sistema informático en línea que permita acompañar y brindar asistencia a los funcionarios regionales y locales en la formulación y ejecución de inversiones, que tendría un rol fundamental en el primer año de gestión.

Esto debería ser complementado con la implementación más célere de la Ley del Servicio Civil, adecuándola a la marcada heterogeneidad de las municipalidades, principalmente.

*Todos los montos están expresados en millones de soles de diciembre del 2021.

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