Preguntas y respuestas para una reforma de pensiones, por David Tuesta

Esta semana que pasó, el presidente Castillo, anunció que pronto se pondrá en marcha un comité de reforma del sistema de pensiones. Ojalá que ésta empiece pronto, porque el sistema se encuentra acechado por el populismo. Considero que esta comisión debería responder a varias problemáticas. En esa línea planteo debajo algunas preguntas y respuestas de cara a ordenar un buen diagnóstico y potenciales soluciones.

1) ¿Todo peruano debe tener derecho a recibir una pensión de jubilación?

Sí, sin ninguna duda. El Estado debe desarrollar los mecanismos que permitan que todo peruano pueda tener un acceso al menos a una mensualidad que mínimamente asegure su subsistencia al jubilarse. Sobre ello, luego, deben construirse las estructuras que permitan incrementar el tamaño de dicha mensualidad, de acuerdo con las capacidades de ahorro y esfuerzo, y con criterios de solidaridad. Esto implica que la sociedad, a través de los recursos con que cuente el Estado, financie pensiones no contributivas universales y complemento para pensiones mínimas que se logren bajo determinados requisitos de años de aporte y densidades de cotización.

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2) ¿Quién tiene el rol de construir el ahorro o fondos para financiar las pensiones?

La sociedad de manera tripartita: el Estado, el ciudadano y/o trabajador y la empresa bajo determinadas condiciones. El Estado debe diseñar la forma como el sistema debe funcionar y complementar las pensiones de cada peruano. Los trabajadores, por su parte, deberán aportar en función a sus condiciones socioeconómicas. Finalmente, dentro del plano de las contribuciones laborales que realizan las empresas, estas también deberían aportar, pero sin que esto signifique incrementar los costos de contratación que hoy en el Perú asciende a casi 70%, uno de los más altos de Latinoamérica de acuerdo con el BID. Una forma de hacer ello posible, sin incrementar las cargas de contratación es, por ejemplo, redistribuir el actual 9% que sólo se paga a Essalud entre esta y el sistema de pensiones, y, simultáneamente, redistribuir el aporte a pensiones del trabajador entre esta y Essalud. En términos de costos, tanto para empleador y trabajador sería neutral, pero se lograría un sistema con una participación más clara de todos los actores de la sociedad, unidos para un objetivo común, lo cual sería un mensaje muy potente para reforzar el contrato social.

¿La contribución al sistema de pensiones debe ser obligatorio?

Sí, en tanto se pueda. Conceptualmente, dentro del rol tuitivo del Estado, es necesario que este intervenga en solucionar una evidente falla de mercado, que consiste en el sesgo que tienen los seres humanos por el consumo presente y a subestimar los riesgos financieros al jubilarnos. Ante esta situación evidenciada una y otra vez por diferentes investigaciones, es iluso pensar en un sistema de pensiones que se base únicamente en la voluntariedad de las personas. Claro, está, sería ideal que se pudiera incorporar a casi la totalidad de la PEA en el marco de la obligatoriedad, pero la informalidad laboral peruana que se aproxima al 75% de la PEA, lo impide. Pero es clave mantener los espacios donde los esquemas mandatorios sean posibles, y generar otros esquemas que permitan que los grupos formales e informales puedan ahorrar para la etapa final del ciclo de vida.

¿Cómo hacer que los trabajadores que no están en planilla participen en el sistema pensionario?

Esta es la pregunta del millón, sobre todo para nuestra economía predominantemente informal. Partamos primero por aquellos que no son informales. Los trabajadores independientes (cuarta categoría) que no están en planilla deberían aportar obligatoriamente para sus pensiones, pero gozando de las mismas condiciones de complementariedad por parte del Estado para el acceso a complementos de pensiones mínimas. Luego están los trabajadores que se registran bajo otros esquemas tributarios donde priman las empresas unipersonales. En estos casos, se podría evaluar la incorporación de algún esquema de monotributos que funcionan en otros países, donde a la cuota actual se le sume un adicional obligatorio que contribuya a formar sus pensiones, y donde el Estado también ayudaría a complementárselas bajo determinadas reglas. Finalmente se deberá desarrollar mecanismos de ahorro voluntario donde se brinde mayor flexibilidad a la actualmente existente, y que permite a cualquier persona ahorrar la cantidad que desee y en el período que desee con reglas de aporte muy básicas que lo oriente a obtener una determinada pensión. Para ello, existen varios desarrollos con plataformas tecnológicas en el mundo para las micro pensiones que podrían funcionar en el Perú, complementado con mecanismos de la economía conductual, como la aplicación de esquemas de ‘matching contributions’.

¿Por qué las pensiones en el Perú son tan bajas y cómo hacer que estas mejoren?

Lo que tiene que quedar claro es que no hay ningún sistema de pensiones que haga magia. El sistema debería brindar pensiones sostenibles en la etapa de jubilación en tanto exista otro flujo de recursos continuo y convenientemente financiable, que se haya introducido durante la etapa de acumulación o actividad laboral. La pensión debe ser entendida como el pago de un seguro para cuando ya no se trabaje durante la jubilación, el cual se debería disfrutar de forma vitalicia. Esto implica que esta pensión deseada dependerá del tamaño de los ingresos durante la etapa laboral, el porcentaje de los ingresos aportados, los años que efectivamente se aportó, la rentabilidad de esos aportes y los años que la persona vivirá y recibirá esta pensión, que es la parte que mayor incertidumbre existe hoy. Si uno aporta poco, como suele pasar en el Perú por las interrupciones en el mercado laboral, las pensiones tenderán a ser bajas. ¿Cómo hacerlas mejor? La respuesta de fondo depende de cambios estructurales en la economía que mejore la productividad laboral del país, que contribuya a reducir la informalidad. Esto puede tomar muchos años, si es que nos aplicamos. ¿Y en el corto plazo? Primero que nada, será necesario plantear información clara e integrada al ciudadano de lo que puede obtener dependiendo de sus condiciones socioeconómicas, desde la pensión no contributiva (que será la base) hasta la pensión mínima a obtener en función al esfuerzo del ahorro y complementos del Estado y empleador en tanto ello califique. En segundo lugar, será necesario consensuar que este financiamiento para obtener esa “mejor pensión” sea definida consensuadamente y bajo criterios de sostenibilidad financiera y eficiencia; es decir, evitando cualquier carga exagerada al Estado o al empleador que sea contraproducente para la sociedad.

¿Es necesario eliminar la Ley del 95,5% y generar el blindaje institucional necesario para evitar más retiros anticipados para dar mejores pensiones?

Sí, deberá borrarse del mapa la opción de retirar todo el fondo acumulado, o casi todo, como lo representa la actual Ley del retiro del 95,5% y también desarrollarse los mecanismos legales e institucionales para que nunca más existan retiros anticipados de los fondos de pensiones obligatorios. Estas opciones mencionadas son un sinsentido dentro de cualquier sistema pensionario y van en contra de un diseño eficiente. Entendiéndose que bajo una nueva reforma, el Estado, el empleador y el trabajador aportarían a la consecución del objetivo de pensión, debería minimizar los incentivos a retirar dinero de un fondo que diferentes actores comprometidos han construido.

¿Cuál debe ser el diseño del sistema de pensiones en el Perú?

Esta es otra de las preguntas que divide el debate de la reforma del sistema de pensiones. Estos y otros esquemas funcionan en diferentes partes del mundo. No obstante, como dirían Nicholas Barr y Peter Diamond, no hay sistema perfecto, solo aquel que funciona mejor de acuerdo con los consensos sociales y las condiciones estructurales de la realidad que se enfrenta. El sistema de pensiones debe ser integrado, entendiendo que, dada sus condiciones socioeconómicas, todo peruano podrá encajar, bajo una pensión no contributiva de subsistencia (en caso de no haber aportado nada), una pensión mejorada que se vaya complementando hasta llegar a la mínima de acuerdo con determinadas reglas y luego el ahorro adicional bajo el marco obligatorio y voluntario. Ahora bien, gran parte del debate está en el régimen obligatorio. Desde mi punto de vista, las condiciones estructurales de informalidad en el Perú, con altos costos de contratación en el mercado laboral, incorporar de manera general o parcial un esquema de reparto introduce un pseudo-tributo al reducido número de trabajadores formales para financiar solidariamente a otros trabajadores formales. Esta “visión de club de los formales” para generar solidaridad en el reducido mundo informal es muy ineficiente. Más bien, considero que es mucho mejor que el Perú cuente con un esquema de ahorro individual para todos, e incorpore la solidaridad directamente desde el presupuesto público que, ya se constituyó solidariamente a través del pago de tributos.

¿Estatal o privada?

El Estado tiene un rol en lo referente a asegurar que todos los peruanos reciben una pensión de acuerdo con las reglas establecidas, y asegurarse que este funcione con equilibrio, eficiencia y justicia en favor de los participantes en el mismo. En general, su principal rol consiste en desplegar la estructura necesaria que constituya la necesaria institucionalidad que permita que la promesa de pensión sea cumplida con responsabilidad y sostenibilidad sin vulnerar reglas del funcionamiento del mercado. Tendría, por supuesto, responsabilidad directa en asegurar las pensiones no contributivas y los complementos de pensiones para alcanzar gradualmente la pensión mínima. En cuanto a la administración de los aportes obligatorios y voluntarios a las cuentas individuales, el funcionamiento debe ser privado, bajo un marco de organización industrial supervisada y regulada.

¿Cómo conformar un sistema de pensiones con altos beneficios netos para el aportante?

Finalmente, aquí entramos a dos temas usualmente sensibles y que suele acumular titulares de prensa. La rentabilidad del ahorro individual y los costos de gestión. Sobre la rentabilidad, evidentemente lo que todos queremos es obtener la máxima rentabilidad durante todo el período de actividad laboral sujeto a un control adecuado de los riesgos financieros. El Sistema Privado de Pensiones ha brindado rentabilidades históricas muy importantes, que han ascendido a más del 10% en promedio anual. No obstante, existe muchos problemas en el ámbito de la educación financiera que lleva a las personas a ponerse nerviosas cuando el rendimiento del día a día cae, cosa que no significa pérdida alguna mientras las pensiones no se cobren. Aquí hay un trabajo importante desde el Estado, y en particular desde el regulador, para responder y educar a la sociedad al respecto para evitar entrar en pánico por problemas inexistentes. Luego está el tema de los costos de administración a los que se les conoce como comisiones. ¿Son caras? En un estudio (*) que publiqué en el ‘Journal of Pension Economics and Finance’ (por cierto, la revista más prestigiosa de pensiones editada por Cambridge) demostraba que el nivel de comisiones en el Perú se encontraban acorde a las condiciones estructurales del país, es decir su tamaño de mercado en gran medida influenciada por la informalidad y el hecho de contar con sistemas de pensiones obligatorios fraccionados entre la ONP y las AFPs, perdiéndose posibilidades de escala. Pero ojo, obteniéndose niveles de rentabilidad históricas entre las mejores en el mundo. Esto no quiere decir que no se puedan hacer más esfuerzos para que el afiliado pague menos por la administración de los fondos; no obstante, es bueno tener en cuenta que estas comisiones no pueden ser vistas de manera independiente de los beneficios de rentabilidad que genere (que han sido muy buenas) y de las condiciones estructurales mencionadas.

*TUESTA, DAVID (2014). Factors behind the administrative fees of private pension systems: An international analysis. Journal of Pension Economics and Finance,13(1), 88-111. doi:10.1017/S1474747213000322