Contraloría en cuestión, por Gianfranco Castagnola

El presidente del Consejo de Ministros, Fernando Zavala, salió airoso de su primera prueba de fuego al obtener el voto de investidura en el Congreso la semana pasada. Ahora el Gabinete Ministerial podrá concentrarse en la ejecución de los planes presentados para cumplir las ambiciosas metas trazadas al 2021. Ha surgido, sin embargo, un escollo adicional: la ralentización, que puede llegar a la parálisis, de los grandes proyectos de inversión pública, como resultado del temor que viene infundiendo la Contraloría General de la República con las primeras señales de su nueva gestión, como editorializó este Diario hace algunos días.

El origen de esta preocupación es la acción de control preventivo de la contraloría en la alianza público-privada (APP) para la construcción y operación de la línea 2 del metro de Lima. Ella vino acompañada de un despliegue mediático inusual y con un adelanto de opinión (“encontramos cinco irregularidades que evidencian corrupción”) que afecta seriamente la reputación de funcionarios de buen nombre. 

En términos de fondo, la contraloría incluyó interpretaciones de su rol que resultan discutibles y de consecuencias impredecibles. La auditoría efectuada ha incluido una opinión y posible sanción respecto de decisiones de funcionarios que han constituido prácticas comunes desde hace muchos años. 

Un ejemplo claro es el criterio de “pasa/no pasa” que se suele aplicar en las APP. En una primera etapa, se precalifica a los postores. Estos deben mostrar que son operadores calificados que cuentan con la experiencia y el patrimonio suficiente como para llevar a cabo el proyecto que se concursa. Por ejemplo, si se trata de la licitación de una nueva línea de transmisión, se suele pedir a los postores que certifiquen que operan una cantidad de kilómetros de líneas, que tienen un patrimonio y activos mínimos, y que no están impedidos de contratar con el Estado Peruano. 

Todos los precalificados compiten luego exclusivamente por un factor económico muy objetivo y claro –en el ejemplo anterior, el menor costo de servicio total que se cobrará al sistema de energía del país–. La ventaja de este sistema radica en que, en la medida en que todos los postores han mostrado su capacidad de ejecución del proyecto, la buena pro asegura el mejor resultado económico para la sociedad y lo hace de manera totalmente transparente. 

La contraloría tiene una opinión distinta: considera que debieron valorarse propuestas técnicas. Pero esta resulta una opinión, que podría traducirse, en todo caso, en una recomendación –que los funcionarios podrían o no aplicarla en el futuro-, pero no debiera constituir una causal de sanción. No constituye un rol de la contraloría determinar cómo se hacen los concursos, ni cómo se seleccionan los postores, ni cómo se califican las propuestas.

Esta nueva orientación del control gubernamental conlleva evidentes riesgos. El buen funcionamiento del Estado se basa en que los funcionarios y servidores públicos, actuando dentro del marco de la ley y cumpliendo debidamente sus procesos y procedimientos, toman decisiones basados en su criterio, experiencia y buenas prácticas. En el ejercicio de su función asumen el riesgo de cometer errores, por los que pueden ser castigados por la opinión pública y por los electores. 

Las auditorías de la contraloría no deberían invadir esos territorios. No solo se afecta  la operatividad del Estado –pues los funcionarios no querrán tomar decisiones–, sino que los auditores de la contraloría posiblemente no cuentan con el conocimiento de las innumerables materias que diariamente se tratan en el Estado. Además, las circunstancias cambian y lo que pudo haber sido una buena decisión en un momento, ya no la es en otro. ¿Hace esto punible a los funcionarios que la tomaron bajo determinados supuestos?

El contralor ha declarado que revisará con especial atención todos los proyectos concesionados y por concesionar, para lo que ha conformado el Grupo de Control de Inversiones (GCI). Si se persistiera en aplicar los criterios anteriormente mencionados, sencillamente no veremos ningún avance en el cierre de brecha de infraestructura durante los próximos años. Una lástima. Nuestro sistema de control, que ya pecaba de un asfixiante formalismo en el control de la legalidad, atemorizando a funcionarios y haciendo incurrir al Estado y a los privados en innecesarios costos, está tomando una senda poco deseable. 

Ojalá el nuevo contralor repiense el mandato que le da la Constitución. Su labor es muy importante para atacar el flagelo de la corrupción –haciéndolo en forma tal que no afecte la operatividad del Estado–. Pero si equivoca el enfoque y los instrumentos para hacerlo, el costo para el país resultará muy alto.