Congreso: los peligros de la reforma exprés a la Constitución, los casos de la bicameralidad y la cuestión de confianza | ANÁLISIS

El Congreso tiene en agenda para este jueves y viernes las reformas constitucionales sobre la cuestión de confianza y el retorno a la bicameralidad en el Parlamento. Al tratarse de enmiendas a la Carta Magna, para ser aprobadas necesitan la mayoría calificada [87 votos a favor] en dos legislaturas ordinarias consecutivas para ser introducidas a la Constitución.

La actual legislatura concluirá este sábado 12 de junio; mientras que la cuarta irá del domingo 13 de junio al 16 de julio. De encontrar un camino favorable, las reformas constitucionales señaladas podrían ser implementadas. La inclusión de una cuarta legislatura fue cuestionada días atrás por bancadas del Congreso y expertos en derecho constitucional.

MIRA: Pleno del Congreso debatirá reformas constitucionales sobre cuestión de confianza y bicameralidad

El miércoles, el presidente de la República, Francisco Sagasti, cuestionó estas dos reformas constitucionales:

¿A qué apunta la reforma de cuestión de confianza?

El proyecto de ley, cuyo dictamen fue aprobado en la Comisión de Constitución el pasado 12 de mayo, propone modificar los artículos 130, 132, 133 y 134 de la Carta Magna. Todos ellos referentes a la cuestión de confianza, que debe ser planteada por el primer ministro ante el Pleno dentro de los 30 días de haber asumido funciones. Si es rehusada, se produce la crisis total del gabinete.

Uno de los episodios que gestó una crisis política y posterior disolución del Congreso fue la cuestión de confianza planteada por el exprimer ministro Salvador del Solar el 30 de setiembre del 2019, que fue denegada. Si el Parlamento censura o niega la confianza a dos Consejo de Ministros, el presidente de la República estará facultado para disolver al Congreso. Posteriormente, se convoca a elecciones.

El actual Congreso busca reformar estas condiciones.

Elena Alvites y Bruno Fernández de Córdova, abogados expertos en derecho constitucional, han señalado a El Comercio que aprobar estas reformas a la cuestión de confianza generaría quitarle el contrapeso político al Ejecutivo.

Fernández de Córdova anotó que es importante que exista entre los poderes del Estado mecanismos ante cualquier abuso de poder por parte del otro. Y, definitivamente, la cuestión de confianza es uno de ellos.

“En el proyecto de ley se restringe no solo los supuestos en los que se puede plantear, sino también los supuestos en los cuales se computan las dos negativas para la disolución del Congreso. Es peligroso que se estén tocando instituciones así de gravitantes para nuestro régimen político de modo asilado”, incidió Fernández de Córdova, integrante del Grupo Valentín.

Alertó también que, al contrario, no se esté pensando en cómo afectaría esta reforma a todo un conjunto y no solo de manera específica.

“Creo que solo se está buscando hacer la modificación a una materia específica sin ver cómo esto va a impactar en el sistema general, más allá de quién sea presidente o presidenta. Es lamentable que se hagan reformas únicamente porque salió una persona que, al parecer, no es del agrado de la mayoría del Parlamento actual”, agregó.

De cara al inicio de un nuevo periodo legislativo y presidencial, Fernández de Córdova mencionó también que el Parlamento estaría quitándole estas herramientas de contrapeso al Ejecutivo electo, y que se hace bajo un criterio de “oportunidad política”. “Pueden estar haciendo de nuestro sistema político un frankenstein en donde se quitan y ponen según la coyuntura, eso nos lleva a más crisis”, advirtió.

Por su parte, la abogada Elena Alvites recordó que existe un lineamiento del Tribunal Constitucional (TC) en este mismo sentido, de no plantearse la cuestión de confianza para escenarios de reforma constitucional, por ejemplo. Pero, restringir para proyectos de ley en general podría ser negativo.

“Las leyes forman parte de políticas nacionales. Si el Ejecutivo plantea un proyecto de ley es que probablemente alguna política en marcha la requiere y el no tener el mecanismo de plantear una cuestión de confianza podría situar al Ejecutivo en una situación de no poder defender o sacar adelante una política de gobierno. Con lo cual, ahí se rompe el peso y contrapeso que debe existir entre ambos poderes del Estado. Situándonos en una situación de enfrentamiento y entrampamiento, y de no gobernabilidad”, dijo Alvites.

Mencionó también la celeridad con que se ha implementado y debatido este proyecto de ley, sin un espacio de reflexión y discusión pública para conocer el impacto de una decisión de este tipo en nuestro régimen político.

“En ese contexto, no debería tomarse. El Congreso está actuando inconstitucionalmente, está traicionando el sentido del artículo 206 de la Constitución que establece que el Parlamento solo puede actuar como poder de reforma constitucional en dos legislaturas ordinarias, no creadas”, incidió Alvites, esto en concordancia con la cuarta legislatura aprobada por el Congreso días atrás y que permitiría aprobar las reformas en cuestión.

“Deja a los posteriores gobiernos en un escenario de desequilibrio en el balance de poder”, concluyó la abogada Alvites.

Una posición diferente fue planteada por Óscar Urviola, expresidente del Tribunal Constitucional. Anotó que si bien estas reformas son importantes para establecer un equilibrio de poderes adecuado, este no es el momento para debatirlo.

“Más bien, si lo vemos desde la otra perspectiva, ha estado siendo utilizada por parte del Ejecutivo para condicionar al Congreso a que, de cierta forma, abdique de su función legislativa. Lo que ocurrió es que el Ejecutivo, en el caso de [Martín] Vizcarra lo vimos, que aprueben un proyecto de ley bajo cuestión de confianza y no se cambie una sola coma. Eso en cierta forma estaba invadiendo la función legislativa del Congreso”, opinó Urviola.

Agregó que la cuestión de confianza debe ser sobre “políticas generales, no sobre iniciativas concretas” y considera que el uso “exagerado” de estas herramientas han, más bien, “generado estas crisis y enfrentamientos entre los dos poderes del Estado”.

De aprobarse, dijo, sería más complicado que el Ejecutivo pueda plantear cuestiones de confianza repetidas y solo referidas a proyectos de ley.

¿A qué apunta la bicameralidad?

El tenor de la propuesta de bicameralidad apunta a que existan dos cámaras en el Legislativo: de senadores y disputados. La cámara alta -o de senadores- funcionaría como un espacio revisor de las iniciativas legislativas.

La disposición transitoria del dictamen especifica que las reformas aprobadas entrarán en vigor a partir del 1 de enero del 2023. Con ello, la elección de la Cámara de Senadores se realizaría, de manera simultánea, en las elecciones municipales y regionales del 2022. Los congresistas electos este año pasarían a formar la Cámara de Diputados.

El dictamen que se debatirá en el pleno consiste en más de 60 cambios a la Constitución e incorpora siete para que se introduzca la figura del Senado.

Algunos temas sobre los que se plantea la reforma son la vacancia presidencial, la cuestión de confianza, entre otros.

El artículo 90-A precisa que “los diputados y senadores no pueden ser reelegidos para un nuevo periodo, de manera inmediata, en el mismo cargo”. En octubre del 2020, cuando el congresista Chehade era presidente de la Comisión de Constitución, fue consultado sobre si el retorno a la bicameralidad podría dar pie a la reelección de los actuales congresistas. Respondió que la no reelección se respetará y corresponderá al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) la interpretación. “Eso dependerá del JNE, eso no lo puedo poner en el texto, eso es un tema de interpretación. El texto va a continuar con la no reelección congresal inmediata. Si el JNE el 2022 acepta que los disueltos y actuales postulen al Senado el 2022 no es un tema mío, sino la interpretación del JNE”, dijo a El Comercio.

El artículo 99 añade que estará en facultades de la Cámara de Diputados poder acusar ante la Cámara de Senadores a miembros del JNE, así como a los jefes de la ONPE o Reniec; ello además de poder acusar al presidente de la República, parlamentarios, magistrados del Tribunal Constitucional, entre otros. Esta modificación ha sido añadida en el texto sustitutorio presentado el jueves.

Por otro lado, se mantiene la propuesta referida a los artículos que implican la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral. El artículo 113, de acuerdo al proyecto, apunta a que la Presidencia de la República vaca por: muerte del presidente de la República. Su permanente incapacidad mental o física, declarada por la Cámara de Senadores, con el voto no menor de dos tercios de su número legal.

Su permanente incapacidad moral, declarada por la Cámara de Diputados y de Senadores, en ese orden, por no menos de los dos tercios del número legal de los miembros de cada cámara. Para este caso, se mencionan los siguientes casos:

- La comisión de un delito doloso en flagrancia, previa determinación de la misma por el Poder Judicial.

- La falta de aptitud moral para continuar ejerciendo el cargo, por haberse acreditado objetivamente una conducta pública que genera un notorio desequilibrio social por atentar contra los valores éticos comúnmente compartidos, que deterioran la dignidad presidencial y hacen insostenible su permanencia en el cargo.

Fernández de Córdova, Alvites y Urviola cuestionaron el momento en que el Congreso busca que esta iniciativa de bicameralidad sea aprobada.

Urviola indicó que el impacto de una reforma de este tipo “no tendría un impacto positivo”. Por otro lado, que es inconveniente lo propuesto por el Parlamento, pues la elección de la Cámara de Senadores se llevaría a cabo junto a las elecciones regionales y municipales del 2022 y concluiría el 2026. “[Es] poco tiempo, cuando un Senado debe trascender. Son parches que no son convenientes, qué apuro hay”, cuestionó Urviola.

En cuanto a la reforma de vacancia por incapacidad moral, el expresidente del TC anotó que sigue siendo “bastante amplio” y es otra de las razones por las que considera que sí requiere ser cambiado “para incluso garantizar no solo una mayor precisión, sino un previo proceso”.

“Creo que es negativo [el impacto] porque el tema de la bicameralidad hay que verlo no solo desde el punto de vista de restablecer dos cámaras, sino las funciones adecuadas para cada una de ellas. Por otro lado, el tema del ámbito de representación de una cámara y de otra. Creo que no es lo más conveniente. Este un tema muy trascendente que requiere mayor debate”, añadió Urviola.

En cuanto a una posible reelección de los actuales congresistas, dijo que se debería añadir una disposición transitoria en la Constitución que se refiera a esta gestión. Pero, indicó que incluso la reelección debería ser revisada. “La reelección por sí no es mala en el Congreso, en principio porque los congresistas no tienen iniciativa de gasto”, anotó.

En tanto, el bogado Bruno Fernández de Córdova comentó que la reforma incluida en la bicameralidad sobre la vacancia no pone tantos candados en relación a como ya está establecida. Uno de los riesgos es que se podría continuar en un ambiente de inestabilidad para el presidente de la República.

“Sigue el supuesto que nos ha llevado a las crisis desde el 2017. Se hace la reforma solo pensando en esa herramienta y no en el sistema político peruano, donde el presidente electo debería tener estabilidad. Que deba haber un contrapeso del Parlamento, sí, pero no deben estarse tocando en relación de que salió un presidente que no es del agrado o una que sí. Debería ser más reflexivo”, dijo Fernández de Córdova.

Coincidió con Urviola en que este proyecto de bicameralidad no está buscando clarificar el uso de vacancia por incapacidad moral permanente.

Respecto a una posible reelección, Fernández de Córdova dijo que es importante el respeto a la voluntad popular que acudió al referéndum del 2018.

Finalmente, la abogada Elena Alvites cuestionó que el Congreso no debería estar tomando decisiones que impacten en el texto constitucional por una cuestión de “legitimidad democrática”.

“Estas decisiones se están adoptando sin cumplir lo previsto en el artículo 206 de la Constitución. Como ensayo teórico y de cara a enriquecer la representatividad del Parlamento en nuestro país, es deseable tener una bicameralidad, pero no es la forma de adoptarla, que requiere además una reflexión profunda porque es una medida rechazada en el 2018 por la ciudadanía. Ponerla en debate y adoptarla requeriría un espacio de deliberación, con participación de expertos y ciudadanía”, dijo.

Añadió que al reformarse la bicameralidad y otras normas, se está abordando un elemento importante, que es el principio de equilibrio de poder. Sin una reflexión, “estas reformas van a traer mucho más daño que ser un mecanismo sobre escenarios de gobernabilidad”.

Por último, señaló el Congreso puede acotar lo referido a la vacancia por incapacidad moral, “pero no se trata de hacerlo de cualquier manera, sino por los cauces constitucionales”.

Mira aquí la sesión del pleno del Congreso:

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