Déficit fiscal: ¿Fue apropiado aplazar la meta de 1% del PBI al 2024?

A finales de diciembre del año pasado, el Poder Ejecutivo hizo uso de la cláusula de excepción de las reglas fiscales que, en caso de desastres o choques externos significativos, permite modificar los límites de la deuda pública y del déficit fiscal, así como del gasto.

Las reglas fiscales o macrofiscales son importantes porque su cumplimiento permiten asegurar la sostenibilidad fiscal, la predictibilidad del gasto público y el manejo transparente de las finanzas públicas.

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Así, mediante el Decreto de Urgencia 032-2019, el Gobierno Central dispuso aplazar hacia el 2024 la meta de déficit fiscal de 1% del PBI, que estaba prevista que se alcance en el 2021, aunque dicho año no está explícito en el documento.

El decreto de urgencia solo se limita a precisar que para el año del bicentenario, el déficit no deberá exceder el 1,8% del PBI, para el 2022 el 1,6% y para el 2023 el 1,3%.

Se debe recordar que hace menos de tres años —en agosto del 2017—, esta administración ya había apretado este botón de emergencia con el fin de tener holgura fiscal y hacer frente a los daños ocasionados por El Niño costero.

En ese entonces, mediante la Ley 30637, con la firma del ex presidente Pedro Pablo Kuczynski y de Fernando Zavala como primer ministro, el Ejecutivo había dispuesto aplazar al 2021 la regla del déficit fiscal, que establece que todo el dinero que se gaste por encima del que se ingrese debe alcanzar como máximo el 1% del PBI.

Hoy, en la exposición de motivos del decreto de urgencia, el Ejecutivo sostiene que cumplir con la regla fiscal en el 2021, implicaría ajustar el gasto y con ello reducir el impulso fiscal, afectando negativamente el crecimiento económico; además resalta la necesidad de un mayor espacio fiscal para expandir la inversión pública, con la finalidad de aumentar la capacidad de crecimiento de la economía (crecimiento potencial), que se había desacelerado en los últimos siete años.

“Es importante poner en marcha proyectos relevantes que cierren brechas de infraestructura e impulsen el crecimiento potencial de la economía [...], lo que implica la necesidad de que la programación multianual presupuestaria del 2021-2023 cuente con espacio fiscal para continuar expandiendo la inversión pública”, precisa el decreto de urgencia.

Asimismo, la normativa faculta el uso de los fondos de la Cuenta Única de Tesoro, a fin de minimizar el impacto del déficit fiscal sobre la deuda pública.

No obstante, la medida recibió algunas observaciones del Consejo Fiscal (CF), colegiado que tiene por finalidad contribuir con el análisis técnico independiente de la política fiscal.

“El Consejo Fiscal exhorta a que la modificación a las reglas fiscales se realicen dentro de los conductos establecidos en el marco legal, con la finalidad de evitar cambios a las reglas fiscales que resten predictibilidad a la política fiscal, y consecuentemente, a la estabilidad macro”, indicó en su informe.

De acuerdo con la Ley Marco de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, ante un cambio en las reglas fiscales, el Ministerio de Economía debe publicar, en forma excepcional, un informe con las principales variables macroeconómicas y fiscales del Marco Macroeconómico Multianual.

Dicha ley también señala que es deber del Consejo Fiscal emitir opinión sobre cambios de las reglas. Ambos procedimientos no se cumplieron. Esto, porque en el decreto de urgencia establece que dicho informe de actualización de proyecciones se publicaría como máximo en marzo de este año.

“El CF exhorta al MEF a solicitar formalmente opinión previa del CF del informe de actualización de proyecciones macroeconómicas y fiscales del MMM a presentarse en marzo de 2020, con el fin de contribuir con el análisis técnico independiente de la política fiscal y fortalecer la transparencia fiscal", resalta el colegiado.

LAS OBSERVACIONES

Una de las primeras críticas del Consejo Fiscal es que el Ejecutivo debió haber precisado en forma “explícita” el año en que el déficit fiscal convergerá a 1% del PBI, tal como lo indica la Ley Marco de Responsabilidad Fiscal y no como ha sido considerada en el decreto supremo.

Justamente, la Ley Marco de Responsabilidad Fiscal señala que la modificación temporal de las reglas fiscales debe establecer “explicitamente” el retorno gradual de estas.

Por otro lado, el colegiado observó que si bien con la ampliación del déficit se permite que el proceso de consolidación fiscal sea más moderado, este aplazamiento afectará a la próxima administración, dado que la vigente culmina a mediados del 2021.

También, el Consejo Fiscal precisa que hay un conjunto de riesgos asociados a la capacidad de ejecución de la inversión pública que podrían llevar a que la ampliación del déficit se destine a compensar menores ingresos fiscales o incrementar gastos corrientes.

Por último, la institución afirma que está preocupada por los riesgos de sostenibilidad de la deuda pública, generada por un sesgo optimista en el crecimiento económico, que podrían sobreestimar la capacidad del gasto público.

El argumento del Ejecutivo para ampliar el déficit es sobre todo la necesidad de financiar proyectos de infraestructura para apuntalar el crecimiento de la economía. El Consejo Fiscal pone en tela de juicio este argumento, debido a los problemas estructurales detrás de la inversión pública, que en los últimos seis años ha pasado de representar el 5,8% del PBI a 4,7% en el 2019, según el Banco Central de Reserva (BCR).

“Impulsar la inversión pública es fundamental [en un contexto de debilidad de la economía]. Pero, desde el 2014, el único año en que ha subido la inversión pública fue el 2018. En todos los demás años ha caído. Esto es fundamental y, creo, que el MEF es consciente de ello. Es decir, hay que hacer los esfuerzos”. Con este comentario, el presidente del BCR, Julio Velarde explicó a El Comercio, el año pasado, la situación que atraviesa la inversión pública.

También, entre las dudas del Consejo Fiscal sobre los argumentos del Ejecutivo está la tendencia de las proyecciones oficiales, contenidas en el Marco Macroeconómico Multianual, a subestimar los gastos corrientes y sobreestimar la inversión pública.

Dichos problemas en las proyecciones se analizan en el último Reporte de Inflación del BCR. En el documento se sostiene que entre el 2013 y el 2019, los recurrentes problemas de ejecución en la inversión pública han llevado a que los niveles de inversión estén “consistentemente” por debajo del monto previsto al momento de formular el presupuesto anual, representado en las proyecciones del Marco Macroeconómico Multianual, del año previo.

El Consejo Fiscal además le recuerda al Ejecutivo que el ciclo de elecciones generales afecta la inversión del Gobierno Nacional tanto en el año de elecciones como al año siguiente —tal como ha sucedido con la inversión pública en el 2019—, por lo que las elecciones generales del próximo año y la de gobiernos regionales y locales del 2022 podrían ralentizar la inversión pública en los años 2021, 2022 y 2023, periodos en los que el Ejecutivo espera que se expanda, gracias al espacio fiscal brindado por el decreto supremo.

Como último argumento, y sobre la base de las proyecciones del último marco macroeconómico, publicado en agosto del año pasado, y de la meta de déficit fiscal de 1,8% del PBI para el 2021, establecida en el decreto de urgencia, el Consejo Fiscal estima que el Ejecutivo estaría proponiendo un crecimiento de la inversión pública en 0,8% del PBI el próximo año. Sin embargo, precisa que un incremento de esa magnitud solo se ha registrado dos veces en los últimos 30 años. Con lo cual, “la nueva senda de déficit fiscal estaría proponiendo tasas de crecimiento de la inversión pública difíciles de alcanzar”.

“El CF reconoce que la trayectoria anterior de ajuste fiscal, que implicaba pasar de un déficit fiscal de 2,1% del PBI en el 2020 al 1% en el 2021, era de difícil cumplimento, y considera que la nueva senda de déficit fiscal propuesta en el Decreto de Urgencia 032-2019 incrementa el espacio fiscal para la inversión pública, con una trayectoria menos exigente que permite que el proceso de consolidación fiscal sea más moderado”, concluye el colegiado.

REACCIONES

Para el economista Elmer Cuba, las observaciones del Consejo Fiscal “son pertinentes dentro de la pequeña cancha que ellos se han marcado", porque el Perú es muy solvente en el terreno fiscal.

El economista sostiene que por ello, los inversionistas ven al país en mejor situación que sus pares, e incluso que Chile.

A decir de Cuba, los retos fiscales del país no están en el nivel de su deuda pública o en el aumento del déficit fiscal, sino en aquellos problemas que involucran a la población y a las empresas, como la baja presión tributaria, el elevado incumplimiento del IGV y el Impuesto a la Renta y en la calidad del gasto público, así como en detectar la corrupción que pueda haber en el gasto de los gobiernos subnacionales.

“Esos son los temas centrales de la política fiscal del país y el Consejo Fiscal ha decidido no meterse en eso, sino en el gran agregado. Los temas cruciales no están ahí”, comenta.

De acuerdo con Cuba, el nivel de deuda pública como porcentaje del PBI es el más bajo de América Latina y de los países emergentes, por ello el riesgo país se ha reducido.

Por su parte, Luis Fernando Alegría, economista principal del Instituto Peruano de Economía (IPE), afirma a Día1 que las agencias calificadoras de riesgo no han cuestionado el decreto de urgencia del Ejecutivo, con lo cual, la decisión tomada por el Gobierno Central no sería una acción que atente contra la credibilidad del Gobierno y la solidez fiscal.

Sin embargo, sostiene que detrás de la trayectoria de las cuentas fiscales hay un problema estructural, debido a que en los dos últimos cinco años ha relajado las reglas.

“Para que pase dos veces en cinco años [el aplazamiento de la convergencia del déficit fiscal] te está diciendo que algo de fondo está fallando”, menciona.

De acuerdo con el economista, en los dos últimos años, los ingresos fiscales se han desacelerado, han pasado de crecer alrededor de 14% en el 2018 a alrededor de 6% en el 2019.

Además, resalta que parte de ese crecimiento obedece al incremento en 20% del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y a un incremento en 8% de los ingresos no tributarios; y no a la mejora de la base tributaria.

“En los dos últimos años, se han hecho dos reformas en el ISC, que han impulsado los resultados. Este impuesto ha sido el botón de emergencia del Gobierno para mejorar la recaudación”, explica.

Por otro lado, Alegría apunta que se debe tener en cuenta la evolución del ahorro público, que ha caído en alrededor de dos puntos del PBI en los últimos años.

Parte de este ahorro, ha sido utilizado para financiar el déficit. Pues antes del 2017 el Fondo de Estabilización Fiscal tenía alrededor del 5% del PBI, no obstante, en la actualidad es de alrededor del 2,5 puntos del PBI.

Así, a la luz de esto, el decreto de urgencia del Ejecutivo sincera unas metas que –como ya había advertido el Consejo Fiscal– pecaban de optimistas.