Radiografía de una descentralización fallida

Ya ha pasado más de dos décadas desde que se establecieran los pilares de la descentralización en el Perú. Un marco conceptual sobre el cual descansaban grandes esperanzas para un desarrollo equilibrado y justo en el país. Las bases lógicas de esta aproximación sugerían que el otorgamiento de mayores poderes a los gobiernos regionales y locales podría llevar a que la gestión pública sea más eficiente, de calidad y con mayor rendición de cuentas, lo cual redundaría en un mayor bienestar ciudadano. Lamentablemente en el Perú, la distancia entre la teoría y la realidad ha demostrado ser enorme, pues gran parte de los problemas sociales, políticos y económicos a los que no se puede poner solución responden a un proceso fallido en el que se otorgaron fundamentalmente recursos financieros y responsabilidades en el papel, sin preocuparse en fortalecer las bases institucionales, operativas y de capital humano necesarias.

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Los gobierno subnacionales cuentan hoy con responsabilidades funcionales amplias en coordinación, planificación, inversión pública, promoción de inversión privada, así como la gestión de servicios públicos como salud, educación, transporte, saneamiento, limpieza, entre otros. Estas funciones amplias vienen aparejadas de recursos respectivos. Sólo a manera de ilustración cabe señalar que, en el año 2022 de acuerdo con el portal de Data para la Acción de Ejecución Presupuestal del Consejo Privado de Competitividad (CPC), los gobiernos regionales y locales contaron para inversión público con la cifra de S/. 46 mil millones, que representó más del 70% del total de presupuesto a nivel nacional. Sin embargo, causa enorme desasosiego observar que la ejecución del presupuesto para realizar obras públicas en manos de los gobiernos regionales y locales apenas superó el 35% el 2022, y que en seis regiones del país el ratio de incumplimiento supera el 40%. Así, regiones como Piura, Ancash y Cajamarca, que cuentan con presupuestos para obras de gran magnitud, han dejado sin devengar más del 50% del dinero que tuvieron a disposición.

El drama, sin embargo, se grafica de manera más palpable al observarse la data a nivel de gobierno locales. San Marcos en Ancash, contó el 2022 con un presupuesto para obras de S/. 992 millones, que es mayor, por ejemplo, a los S/.67 millones que tuvo el distrito limeño de San Isidro en ese mismo año. Teniendo San Marcos un potencial de ejecución en términos de recursos financieros de casi 15 veces que el distrito sanisidrino, sólo utilizó el 38%. Y esto no es ningún caso anecdótico o atípico, pues basta señalar que existen cerca de 100 distritos distribuidos en 17 regiones (*) fuera de Lima, que cuentan con un presupuesto total para obras mayor al de San Isidro. La magnitud del presupuesto distrital que se recibe al interior de todo el país es aún más impactante cuando lo dividimos entre su respectivas poblaciones. Así, nos encontramos que en el 2022 hubieron más de 1.200 distritos (**) fuera de la Región Lima, de un total de 1,874, que tuvieron mayor presupuesto per cápita que San Isidro. Las capacidades de ejecución, como era de esperarse, son deplorables en prácticamente todos los casos.

Si bien, ya es lamentable dejar sin utilizar grandes recursos financieros, lo es aún más observar que cuando estos se ejecutan se hace mal. Así, consultando el portal de Data para la Acción de Seguimiento de la Ejecución Física de Proyectos de Inversión del CPC se observan tres puntos preocupantes. Primero, la poca transparencia en la rendición de cuentas de las obras que se realizan. Existen cerca de 55 mil proyectos activos en todo el país de los cuales, de acuerdo con normativa, más de 36 mil tienen la obligación de dar informe de sus avances. Sin embargo, se aprecia que este requerimiento es prácticamente letra muerta pues el 43% de estos no presentan reporte de lo avanzado, concentrándose el 90% de los casos en los municipios. En segundo lugar, del total de proyectos activos, se registra que 41% presentan retrasos, a consecuencia de las demoras, concentrándose el 90% de estos también en los gobiernos locales.

En tercer lugar, estas demoras traen como consecuencia que se generen sobrecostos sobre el presupuesto original, lo que conlleva que 56% del total de proyectos activos presenten sobrecostos, recayendo el 82% de estos en los municipios. Si bien los sobrecostos en promedio superan la nada despreciable cifra del 50% de su valor original, cabe subrayar que en 2022 se registran cerca de 600 proyectos con sobrecostos que superan el 100% en todo el país. En muchos casos estas obras con retraso en sus avances y sobrecostos derivan en obras paralizadas que acompañan el paisaje vecinal como fantasmas que les susurra al oído de la población lo indolente que es el Estado con ellos. A enero de 2023, la data de Infomapa-CGR registra un total de 2.722 obras paralizadas, concentrándose cerca del 50% en las regiones de Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Huancavelica y Puno.

¿Cómo podemos calificar un proceso de descentralización donde los gobiernos subnacionales con recursos a montones dejan sin ejecutar gran parte de su presupuesto de inversiones, y cuando lo ejecutan lo hacen tan mal que deriva en retrasos, sobrecostos gigantescos y obras paralizadas? Desastre, ruina, catástrofe, calamidad, fatalidad pérdida; son algunos de los adjetivos que se asoman cuando confirmamos la vigencia de una descentralización que tienen al peruano como víctima inerme. Un proceso plagado de serias inconsistencias institucionales que se han ido multiplicando durante estas últimas décadas, a sabiendas que previamente ya eran históricamente graves.

Una muestra de esta falta de capacidades se registra en la inexistencia de carrera pública en el Perú, que ya a nivel descentralizado llega a una precarización escandalosa. Por ejemplo, es lamentable que el país haya normalizado la forma como se contrata en puestos públicos clave sin preocuparse en el cumplimiento con los requisitos mínimos establecidos en las normativas nacionales y subnacionales. La Contraloría General de la República, hace un par de años, encontró que las capacidades del 34% de funcionarios a nivel subnacional estaban por debajo de los requerimientos establecidos. Esta misma institución indicaba también que más del 50% de las observaciones realizadas a las regiones y municipios, estaban asociadas a la incapacidad de gestionar los recursos públicos. Así, se puede apreciar a través del Índice Regional de Gestión Pública Regional 2022 del CPC que entre 2019 y 2021 solo dos de las 25 regiones analizadas mejoraron todos sus indicadores de conectividad, salud, educación y capacidad institucional.

Otro problema sobre el cual vale la pena reflexionar, y que será parte de un próximo artículo, es la tremenda fragmentación permitida en la división política en el país. La presencia de más de 1.800 distritos del Perú, y la facilidad con que estos se pueden crear sin mayor sustento técnico imposibilita la generación de economías de escala en un contexto de presupuestos tan desperdigados y dislocados. El hecho de que más del 60% del total de municipios al interior del país cuente con un mayor presupuesto per cápita que San Isidro, pero sabiendo que ninguno de ellos se aproxima mínimamente a la afluencia de este, nos coloca sobre la mesa el serio problema de la atomización de los gobiernos locales que dificulta tremendamente la gestión pública.

Según el INEI cerca del 70% de los municipios en el Perú cuenta con menos de 10 mil habitantes. A manera de ejemplo vemos el caso de Chavín de Huántar en Ancash, que tiene un presupuesto para obras de S/160 millones (casi 3 veces el de San Isidro) para una población de poco más de 9 mil habitantes. Quien haya ido a Chavín de Huántar sabe que este distrito no se aproxima mínimamente a un distrito afluente con buenos servicios públicos. Y no obstante contar con el potencial financiero para ello, será muy difícil aspirar a alcanzarlo mientras esta fragmentación del presupuesto y operativa termine afectando la capacidad de planificar y ejecutar los proyectos con una visión de desarrollo económico regional hacia todo el país y el mundo, hecho que se logra cuando se puede coordinar con otros municipios y diferentes entidades estatales para invertir en infraestructuras integradoras que generen mercado y rompan con el aislamiento. La descentralización requiere repensarse seriamente. ¿Qué esperamos?

Notas

(*) Las regiones fuera de Lima que cuentan con distritos cuyos presupuestos son iguales o mayores que el distrito limeño de San Isidro son: Ancash (10), Apurímac (2), Arequipa (12), Cusco (12), Cajamarca (6), Ica (7), La Libertad (5), Huánuco (1), Loreto (1), Lambayeque (3), Piura (15), Puno (2), Moquegua (4), San Martín (2), Tacna (4), Tumbes (1) y Ucayali (2).

(**) Las regiones fuera de Lima que cuentan con distritos cuyos presupuestos per cápita son iguales o mayores que el distrito limeño de San Isidro son: Amazonas (46), Ancash (157), Apurímac (73), Arequipa (106), Ayacucho (107), Cajamarca (90), Cusco (112), Moquegua (21), Puno (69), Huancavelica (64), Huánuco (42), Ica (31), Junín (61), La Libertad (60), Lambayeque (14), Loreto (22), Madre de Dios (7), Pasco (15), Piura (47), San Martín (26), Tacna (22), Tumbes (8) y Ucayali (9).