¿Qué entender por “modificar”?

Conforme con la Constitución, es una atribución del Senado el “aprobar, modificar o rechazar las propuestas legislativas remitidas por la Cámara de Diputados”.

La Constitución no coloca limitante alguna ni hace remisión al reglamento del Senado, que pueda generar alguna interpretación restrictiva respecto de la configuración legal de dicha atribución.

Sin embargo, el reglamento del Senado precisa que los dictámenes, tratándose de las propuestas remitidas por la Cámara de Diputados, pueden concluir con cualquiera de las siguientes recomendaciones: a) la aprobación en sus términos; b) la aprobación con modificaciones, las que no pueden desnaturalizar la propuesta legislativa remitida por la Cámara de Diputados; c) el rechazo de la propuesta legislativa.

Sin perjuicio de señalar que la limitación que el reglamento del Senado contiene no tiene referencia constitucional, debe indicarse que los dictámenes se debaten en el pleno del Senado y estos pueden recibir modificaciones, pues durante el desarrollo del debate los senadores pueden alcanzar aportes y sugerencias a la fórmula legal del dictamen.

De esta forma, más allá de si la limitación reglamentaria es constitucional, lo cierto es que está referida al dictamen que elabora la comisión respectiva, mas no alcanza al pleno del Senado, que es la máxima instancia deliberativa.

Así, el tema por dilucidar es el alcance del término ‘modificar’ que contiene el artículo 102-A de la Constitución, como prerrogativa del Senado respecto a las propuestas legislativas remitidas por la Cámara de Diputados.

Para el diccionario de la Real Academia Española, ‘modificar’ es ‘transformar o cambiar algo mudando alguna de sus características’; ‘dar un nuevo modo de existir a la sustancia material’; ‘determinar, restringir o complementar un segmento lingüístico’; ‘limitar, determinar o restringir algo a cierto estado en que se singularice y distinga de otras cosas’; y ‘reducir algo en los términos justos, templando el exceso o exorbitancia’.

Según el diccionario de Cabanellas, ‘modificar’ es ‘limitar, restringir, señalar o determinar las cosas de modo que se distingan unas de otras’; ‘moderar; excluir el exceso’; y ‘transformar, variar, alterar o innovar’.

Para la enciclopedia “Omeba”, la modificación tiene como acepciones las siguientes: transformación de algo por alteración de uno de sus elementos accidentales; cambio; y reducción, restricción de una cosa a cierto estado que la distinga de otras.

Por su parte, en la doctrina nacional, cuando se habla de la modificación normativa –concepto entendible y aplicable también para los procedimientos de aprobación o modificación de propuestas normativas– se precisa que con la modificación surge una nueva regulación de una materia de la que antes se ocupaba, y que la modificación puede ser total o parcial.

De esta forma, el término ‘modificar’ que utiliza la Constitución Política del Perú es uno de carácter amplio. Incluso en el supuesto de que se acogiera la limitación reglamentaria, finalmente la determinación de si la modificación desnaturaliza la propuesta legislativa remitida por la Cámara de Diputados será aquella que el criterio del Senado determine, siendo que ello será lo que, finalmente, se envía al presidente de la República.

El mal esquema institucional que trajo la reforma constitucional contempla un procedimiento de formación de leyes con un notorio desbalance de poder en favor del Senado. No tenemos ni dos meses y creo que más de uno ya se pregunta si el nuevo diseño, introducido a la carrera y sin la reflexión debida, fue un acierto.