Descentralización y élites territoriales

En los últimos tiempos, constatamos una y otra vez los problemas de la ineficiencia del Estado asociados a un fallido proceso de descentralización. Reiteradamente sabemos de casos de corrupción en gobiernos regionales y locales, de problemas de ineficiencia en el gasto público, de desidia para ejercer responsabilidades. Constatamos que políticas de educación, salud, combate a la inseguridad y a la criminalidad, prevención y respuesta ante desastres naturales y muchas otras se estrellan contra una estructura en la que las responsabilidades se comparten y superponen entre los niveles nacional, regional y local, y al final nadie las asume plenamente, afectando a todos los ciudadanos. El Ejecutivo tampoco funciona bien, pero al menos los controles allí parecen más efectivos.

Un asunto muy de fondo en todo esto son las relaciones de poder entre el centro y las regiones del país. En la ciencia política, al estudiar el origen de arreglos unitarios o federales, suele considerarse que es clave entender el balance de poder entre un núcleo modernizador y unificador central y la capacidad de resistencia de periferias que buscan defender su autonomía y sus prerrogativas. En un contexto de creciente competencia y conflicto entre estados, se hacen necesarios proyectos estatales más ambiciosos, capaces de cubrir mayores territorios y mercados, para lo que se requiere implementar políticas comunes en todos estos espacios, imponiéndose sobre las particularidades regionales. El largo proceso de construcción del Estado Francés suele presentarse como un ejemplo emblemático del estado unitario y fuerte frente a las regiones. Por el contrario, el federalismo de Estados Unidos suele presentarse como el resultado de una necesaria transacción entre núcleos regionales con poderes más balanceados.

Pero no solo se trata de la fortaleza relativa entre el núcleo unificador y las periferias. Los casos de los estados alemán e italiano suelen mencionarse como referentes. Seguramente el poder prusiano tenía la capacidad de imponerse sobre la resistencia bávara en el siglo XIX, pero el resultado fue un estado federal. Por el contrario, el proyecto unificador italiano del norte piamontés no tenía tanta fuerza para someter a las regiones del sur o a la resistencia siciliana, pero el resultado fue un estado unitario. Diversos autores mencionan que la clave está en la existencia o no de capacidades de las élites regionales para implementar políticas públicas nacionales de cara a la ciudadanía: estas existían en las regiones de la nueva Alemania, por lo que pudieron obtener alguna autonomía en un esquema federal. Por el contrario, dichas capacidades no existían de manera homogénea en las regiones de la nueva Italia, con lo que el norte unificador terminó imponiendo un proyecto unitario, con grandes dificultades.

En nuestro país, desde el siglo XIX hasta nuestros días, la sierra fue perdiendo poder e influencia frente a la costa, y las regiones frente al centralismo limeño. El actual proceso de descentralización no es el resultado de la presión de élites regionales descentralistas contra las élites limeñas, sino más bien el fruto bastante accidental de una iniciativa del expresidente Alejandro Toledo, que seguía una ola de movilización de algunas capitales de región y liderazgos en contra del fujimorismo. Es decir, nuestro diseño descentralista no refleja propiamente ni un impulso modernizador desde el centro (en todo caso, no lo suficientemente fuerte), ni proyectos alternativos desde las regiones. Al final, lo concreto es que se abrieron espacios de poder que ocuparon pequeños intereses localistas y particularistas; el resultado son políticas públicas nacionales que sobrevuelan, “planean”, sobre el territorio sin nunca aterrizar. El centro diseña políticas que no puede implementar y los intereses regionales tienen otras prioridades en mente.

Como sea, está claro que el esquema actual no está funcionando. Se abre entonces una oportunidad para plantear iniciativas ambiciosas y diferentes que piensen en el bienestar de los ciudadanos por encima de los incentivos de los políticos para que se mantengan las cosas como están. Ya varias instituciones de la sociedad civil, de la academia y del mundo empresarial han puesto propuestas sobre la mesa.