Comisión de Venecia: las claves de su opinión tras pedido de Pedro Olaechea

La Comisión de Venecia, órgano consultivo del Consejo de Europa, emitió este lunes un documento expresando su opinión consultiva relativa a las enmiendas o reformas constitucionales enlazadas a la cuestión de confianza, a raíz de un pedido realizado el 16 de agosto pasado por Pedro Olaechea, quien por entonces presidía el Congreso posteriormente disuelto.

El requerimiento se hizo luego de que el Parlamento aprobara los proyectos de reforma política planteados por el Ejecutivo, y sometidos a una cuestión de confianza también respaldada. Además, la solicitud de Olaechea se dio en medio del debate sobre el proyecto de adelanto de elecciones y más de un mes antes de que el Ejecutivo planteara otra cuestión de confianza no por dicha iniciativa finalmente archivada, sino por otra propuesta relacionada a la elección de miembros del Tribunal Constitucional (TC).

Por tanto, la comisión se pronuncia por hechos ocurridos antes de la disolución del Congreso dispuesta por el presidente Martín Vizcarra.

El documento de doce páginas publicado en inglés da cuenta de los antecedentes al pedido, la estructura y proceso para las reformas constitucionales en el Perú, elementos de doctrina de la comisión sobre el tema y cinco conclusiones. A continuación, las claves del informe.

1. El pedido de Pedro Olaechea en base a un supuesto

A través de un oficio, fechado el 16 de agosto, Pedro Olaechea envió un oficio a Gianni Buquicchio, presidente de la Comisión de Venecia, solicitándole una opinión o recomendación “con el objetivo de precisar si los principios democráticos de separación de poderes y de pesos y contrapesos entre los mismos están siendo observados”.

Olaechea hizo referencia al proyecto del Ejecutivo para adelantar las elecciones generales al 2021, que, finalmente, fue archivado por la Comisión de Constitución. Tras señalar que dicho anticipo no está contemplado en la Carta Magna, aseveró: “Nos preocupa que el Poder Ejecutivo recurra nuevamente a la cuestión de confianza para forzar su aprobación”.

Pero el hoy titular de la Comisión Permanente hizo esa afirmación en base a un supuesto, puesto que el Gobierno nunca llegó a presentar una cuestión de confianza por el proyecto de adelanto de elecciones. El recurso se planteó por la iniciativa sobre el proceso de elección de magistrados del Tribunal Constitucional (TC), considerada denegada por el Ejecutivo dando pie a la disolución del Parlamento.

Pese a lo que mencionó en su carta de agosto, Olaechea manifestó este lunes en Twitter: “La Comisión de Venecia no se ha pronunciado sobre el adelanto de elecciones porque no fue objeto de consulta. La opinión que solicité fue sobre la posibilidad de someter las reformas constitucionales a cuestiones de confianza”.

2. La prerrogativa de la cuestión de confianza

El artículo 133 de la Constitución indica: “El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestión de confianza a nombre del Consejo. Si la confianza le es rehusada, o si es censurado, o si renuncia o es removido por el Presidente de la República, se produce la crisis total del gabinete”.

Seguidamente, el artículo 134 añade: “El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros”. Y precisa que el decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo Parlamento y que “no hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario”.

El asunto está en la interpretación del Ejecutivo. El 30 de setiembre pasado, el entonces primer ministro Salvador del Solar presentó una cuestión de confianza por la elección de los magistrados del TC, a la espera de que el pleno del Congreso debatiera primero este tema.

Pero el Legislativo procedió a votar primero la elección de los nuevos miembros del TC y recién luego —con notorio apuro, pues en ese momento el presidente Martín Vizcarra daba un mensaje a la nación anunciando la disolución— aprobó la cuestión de confianza. Sin embargo, el gobierno de Vizcarra consideró que su solicitud había sido rechazada.

Sobre dicha prerrogativa, la Comisión de Venecia señala en las conclusiones de su opinión consultiva que “la Constitución peruana no establece ninguna limitación explícita con respecto a los temas que pueden estar vinculados a una cuestión de confianza”.

3. El llamado al TC ante un escenario “inusual”

En su primera conclusión, la Comisión de Venecia también señala:

“Corresponderá al Tribunal Constitucional decidir si las propuestas de enmiendas constitucionales pueden estar vinculadas a una cuestión de confianza. En derecho comparado, vincular las enmiendas constitucionales a una cuestión de confianza es inusual”.

Sin embargo, como se ha señalado, el Ejecutivo no planteó una cuestión de confianza por la reforma constitucional para adelantar las elecciones, sino sobre el proceso de elección del TC.

Sí presentó el Gobierno una cuestión de confianza anteriormente en base a seis proyectos de reforma política, dos de los cuales se refirieron a reformas constitucionales. Pero el pleno aprobó dicha solicitud en junio pasado sin solicitar previamente alguna opinión a la Comisión de Venecia o al TC.

Actualmente, el TC tiene pendiente pronunciarse sobre una demanda de competencia interpuesta por Pedro Olaechea —quien se presentó como presidente del Congreso—, pero por la disolución del Congreso.

4. La “amenaza” de la disolución

En su carta de agosto a la Comisión de Venecia, Olaechea aseguró que el Ejecutivo planteó su cuestión de confianza por los seis proyectos de reforma política a fin de ser aprobados “en un plazo y sentido predeterminados por el Ejecutivo, bajo amenaza de disponer la disolución del Congreso”.

En tanto, en su carta del 30 de mayo pidiendo ser recibido en el pleno para plantear la cuestión de confianza sobre dichos proyectos, el entonces primer ministro Salvador del Solar propuso que el plazo máximo para la aprobación sea el término de la legislatura y apuntó: “Si ese plazo es excedido valoraremos que la confianza nos ha sido rehusada”. Ese escenario hubiera implicado que, en aquellos días, el Gobierno decidiera disolver el Legislativo, puesto que en el actual período ya se había negado una solicitud de confianza al Gabinete encabezado por Fernando Zavala durante el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski.

Posteriormente, en su presentación ante el pleno el 4 de junio, Del Solar aseveró: “Esta reforma política no es una herramienta utilizada por el Gobierno contra el Parlamento, así como esta cuestión de confianza no es una amenaza del Ejecutivo contra el Legislativo”.

Sobre este punto, la Comisión de Venecia llama a que los procesos de enmienda constitucional preserven el principio de separación de poderes y los controles y equilibrios entre el Ejecutivo y el Legislativo. Y añade, nuevamente bajo un escenario no concretado antes de la disolución del Parlamento:

“El poder del presidente para vincular una cuestión de confianza a las enmiendas constitucionales puede crear un riesgo de ser utilizado para alterar este equilibrio. La amenaza de disolución después de una segunda votación sobre una cuestión de confianza puede dificultar que el Congreso resista los intentos de alterarla a favor del Presidente”.

El organismo internacional repara también en que si bien en el Perú parecen existir algunas limitaciones sustanciales a las reformas constitucionales, como la separación de poderes, “su alcance no está claramente definido”.

5. Llamado al consenso

La Comisión de Venecia señala que los procedimientos para las reformas constitucionales son tienden a ser largos, lo que contrasta con las mociones de confianza, “que deben ser votados rápidamente”.

Por ello, refiere que su informe sobre las enmiendas constitucionales sugiere que estas deben basarse en “un amplio consenso y llevarse a cabo con el debido cuidado y deliberación en el Parlamento”.

“La Comisión espera que el Presidente y el Congreso del Perú encuentren un compromiso y soluciones constitucionales adecuadas que brinden estabilidad institucional y ayuden a las autoridades a abordar los desafíos que enfrenta la sociedad peruana”, concluye el informe de la comisión consultiva europea.

MÁS DATOS

En los considerandos del informe, la Comisión de Venecia puntualiza que su opinión ha dejado de lado las consideraciones sobre el contexto político en el Perú.

Apunta que la propuesta de reforma constitucional para el adelanto de elecciones era considerada una herramienta para la renovación política "en un momento en que las instituciones públicas, incluido el Congreso, son fuertemente criticadas.

Precisa que la opinión no busca proporcionar un análisis completo ni evaluar la constitucionalidad de las enmiendas y procedimientos propuestos por el Ejecutivo. "Esta es la tarea del Tribunal Constitucional del Perú", refiere.

Considera que, en caso el adelanto de elecciones hubieran sido aprobado y se hubiera establecido un plazo acortado para el nuevo proceso, “parece difícil de creer que la fragmentación política actual y la polarización entre los grupos políticos podría superarse”.