Procuraduría demanda al Congreso: ¿Qué dice el recurso contra ley que afecta su autonomía?

En el 2017, cuando se reestructuró el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado (SADJE) y se creó la Procuraduría General del Estado (PGE) a través de la Ley Nº 31778, se apuntaba hacia una defensa legal integral y unificada a través de sus diversas procuradurías adscritas a dicho ente rector.

El sistema había sido concebido para que, a través de la PGE, se diseñara la estrategia de defensa, tanto de poderes del Estado como de los órganos constitucionalmente creados, a fin de enfrentar la corrupción, el lavado de activos, y otros delitos de manera independiente y sin injerencias en sus actos. A la par, el sistema debía impulsar y perseguir la indemnización de los daños ocasionados al Estado y la recuperación de los fondos públicos.

El sistema, que había venido operando desde entonces tuvo su mayor golpe en su independencia cuando, en febrero del 2022, el expresidente Pedro Castillo destituyó a Daniel Soria del cargo de procurador general del Estado luego de que este lo denunció ante la fiscalía por presuntos actos de corrupción. A fines de ese año, en octubre, fue reincorporado por orden judicial.

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Ahora, un año después de las acciones de Castillo Terrones, es el Congreso de la República, con la aprobación del Poder Ejecutivo, quien asesta un nuevo golpe contra la unidad e independencia de la PGE, luego de oficializar la Ley N°31778 que establece que el Parlamento, así como el Poder Judicial y otros organismos autónomos, podrán designar a sus propios procuradores y ya no serán elegidos por la Procuraduría General del Estado.

Ante ellos, esta semana, el Procurador General del Estado Daniel Soria, ha interpuesto ante el Poder Judicial una demanda de amparo en contra del Congreso de la República por la aprobación de la mencionado dispositivo legal.

El recurso ha recaído en el Séptimo Juzgado Constitucional de Lima, a cargo de la jueza Malbina Saldaña Villavicencio.

Los argumentos

En el escrito, de 83 páginas, se sustenta que la Ley N°31778 resulta “inconstitucional e inconvencional” puesto que establece “un régimen de excepción injustificado y discriminatorio”, ya que viola el derecho a la igualdad recogido en el numeral 2 del artículo 2 de la Constitución; así como el derecho al acceso a la función pública en condiciones de igualdad reconocido en el inciso c) del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

“No existen razones constitucionalmente válidas para exonerar y/o excluir a las procuradurías públicas del Poder Legislativo, Poder Judicial y de los OCAs (Organismos autónomos) del proceso de selección único y meritocrático que se encuentra a cargo de la PGE (Procuraduría General del Estado), el cual era aplicable para todas las plazas de procuradores públicos a nivel nacional, hasta que la dación de la citada Ley da quiebre al sistema.”

Procuraduría General del Estado. Demanda de amparo contra el Congreso

Según alegaron, la norma que fue promulgada por el Gobierno de Dina Boluarte el pasado 7 de junio, y que previamente fue aprobada por el Congreso de la República, afecta el derecho de todos los ciudadanos al acceso a la función pública (puntualmente al cargo de procurador público) en condiciones de igualdad, pues la ley cuestionada establece la posibilidad de crear diversos procesos de selección en cada Poder del Estado y OCAs, sin criterios uniformes de meritocracia.

Y es que, tal como ya lo había indicado la PGE en el informe remitido al Congreso en el que calificaba de inviable la mencionada norma, el Decreto Legislativo 1326 consagra el principio rector de la meritocracia para ejercer la defensa jurídica del Estado, mediante la selección y acceso al cargo de procurador público, “exclusivamente en función a sus méritos profesionales y personales”.

“El referido proceso de selección es el canal meritocrático que permite acceder al cargo de procurador/a público/a en todos los niveles de gobierno: poderes del Estado, organismos constitucionales autónomos, gobiernos regionales y gobiernos locales. Ello no implica una injerencia en las atribuciones de estas entidades ni menos aún una afectación al principio de separación de poderes, puesto que el ingreso a la función de procurador/a público/a en base al mérito es un elemento que fortalece el fin constitucional de un Estado eficiente”, señalaron en el informe que en su momento no fue atendido por el Parlamento.

Otro aspecto de la demanda en contra del Parlamento, recientemente interpuesta, señala que la Ley N°317778 “viola el principio constitucional” de lucha contra la corrupción recogido en los artículos 39° y 41° de la Constitución, toda vez que al excluir de la dependencia administrativa y funcional a los operadores del SADJE respecto de la Procuraduría General del Estado, se restringen las competencias del ente rector para garantizar una selección idónea y objetiva de los procuradores públicos de las entidades involucradas, “afectando de manera indirecta la autonomía e independencia que debe regir la actuación de un operador del sistema de justicia, debilitando así a una institución que tiene un rol preponderante para la lucha contra la corrupción”, como lo es la PGE, y en general las procuradurías públicas.

Un tercer punto principal, señalado en la reciente demanda de amparo, es que la referida ley resulta “inconstitucional” por violar indirectamente el artículo 47° de la Constitución (Defensa Jurídica del Estado), debido a que la autonomía funcional recogida en el numeral 2 del artículo 6° del Decreto Legislativo N°1326 (que reestructura el SDJE) constituye el bloque de constitucionalidad descrito en el artículo 47° de la Carta Magna.

“Por lo tanto, la citada ley, al volver a los procuradores públicos dependientes funcional y administrativamente de las entidades a las cuales pertenecen, su autonomía funcional se ve significativamente reducida desde el punto de vista formal y material, y con ello corre en grave riesgo la independencia en la defensa jurídica del Estado”, demandaron desde la PGE.

Cabe mencionar que, en el informe técnico que fue enviado al Congreso advirtiendo de incongruencias jurídicas con la emisión de la Ley 317778, la PGE había señalado que el DL 1326 emitido en el 2017 y que venía regiendo hasta unas semanas, se aprobó “a efectos de mantener y preservar la autonomía, uniformidad y coherencia en el ejercicio de la función de los/as procuradores/as públicos/as en el ámbito nacional, supranacional e internacional, así como fortalecer, unificar y modernizar la Defensa Jurídica del Estado”.

De esta manera, la defensa jurídica debía ser ejercida de manera uniforme y coherente, bajo los parámetros técnico- legales establecidos por el ente rector 8la PGE), los cuales debían ser iguales para todas las procuradurías públicas.

“Ello no podría ser de otra manera, puesto que no podrían existir tantos criterios técnico-normativos como procuradurías públicas existan, puesto que se generaría una defensa jurídica deficiente y poco profesional. Esto es más evidente aún por el hecho de que los/as procuradores/as públicos/as defienden los intereses del Estado, lo cual implica que, si bien asumen la defensa jurídica de la entidad a la que están adscritos, no lo hacen para sustentar la postura del titular de dicha entidad o del colegiado que la gobierna, sino para hacer prevalecer las pretensiones del Estado peruano en procesos judiciales, arbitrajes o procedimientos administrativos, teniendo dichas pretensiones un asidero objetivo en el ordenamiento jurídico”, habían advertido.

Amparo deberá admitirse

En diálogo con El Comercio, la expresidenta del Tribunal Constitucional (TC) Marianella Ledesma, dijo compartir “todos” los argumentos que la Procuraduría General del Estado esgrime para sostener la inconstitucionalidad de Ley No 317778, sin embargo, advirtió, “ellos deben ser parte de un proceso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional y no de un proceso de amparo ante el Poder Judicial”.

Explicó que, si se ha optado por recurrir al proceso de amparo constitucional, ello sería posible en la medida que se ataque o cuestione “una actuación en concreto”, que se venga realizando y que la Ley No 31778 contravenga mandatos o principios constitucionales.

“Dicho en otras palabras, la discusión en el proceso de amparo debe ser sobre un tema en concreto, un acto en concreto, mas no una discusión en abstracto, en general, pues ella está reservada al proceso de inconstitucionalidad”, anotó.

En esa línea, señaló que de los argumentos de la PGE señalados líneas arriba, no se precisa qué acto en concreto ataca la Procuraduría. Y, de lo que se lee, son argumentos mas orientados a un control de constitucionalidad en abstracto sobre la Ley No 31778 que para la procedencia de un amparo.

No obstante, manifestó, que el amparo sí procedería siempre que se trate de un acto vinculado a un proceso de selección para los poderes u organismos autónomos afectados con el dispositivo.

“En caso se trate de un acto vinculado con procesos de selección convocados para la designación de los procuradores públicos del Poder Legislativo y del Poder Judicial, así como de los organismos constitucionales autónomos, cualquiera sea su estado o etapa, si procedería el amparo por tratarse de una norma autoaplicativa, en este extremo.”

Marianella Ledesma Expresidenta del Tribunal Constitucional

Ledesma Narváez precisó que una norma es autoaplicativa en este extremo porque su aplicación es inmediata. Es decir que, una vez que ha entrado en vigencia, se aplica de manera inmediata e incondicional, por lo que la procedencia para el amparo solo sería en caso se precise un acto en concreto que se quiera controlar.

Por ejemplo, señaló, si el caso que busca someterse al proceso de amparo puede estar comprendido dentro de los supuestos que señala la norma cuestionada (Ley No 31778) en su disposición complementaria.

El proceso de amparo, agregó finalmente, no busca expulsar la norma del ordenamiento jurídico por ser inconstitucional todo lo contrario, busca “inaplicar” los efectos de la norma a un caso en concreto, precisando sus alcances de la Ley para dicho caso en concreto.

“En conclusión, no veo procedente el amparo contra la norma legal, pues no se precisa la amenaza o violación concreta que tenga como sustento la aplicación de la Ley No 31778. El amparo resultaría procedente, como norma autoaplicativa, en caso de concursos públicos en trámite, sobre la cual la Ley expresamente señala un inmediato proceder”, concluyó.

Por su parte, el constitucionalista y procesalista Richard Allemant, señaló que las oposiciones que ha venido esgrimiendo la Procuraduría General del Estado están en base a la eficiencia y al alcance de los objetivos, lo cual “no es muy sustancioso, no es una posición que explique por qué daña el Sistema (de Defensa Jurídica) el que cada entidad nombre a su propio procurador”.

Pese a ello, aseguró, la demanda de amparo es viable porque se puede interponer amparos contra una norma. Y, en este caso se está interponiendo un amparo contra una norma emanada del Congreso y será el procurador público del Legislativo el que tenga que contestar esa demanda.

“En mi opinión yo creo que sí procede la demanda de amparo”, dijo.

Allemant indicó que previo a ello, de todas maneras habría un análisis previo a la procedencia de la demanda, respecto a si es que se puede atacar las facultades del Congreso para modificar normas. Ello debe conllevar a un examen riguroso por parte del juez a cargo del caso.

“¿Cuál es el análisis constitucional que tiene que hacer el juez? Por ejemplo, separación de poderes, autonomía funcional y administrativa, si es que se atenta efectivamente contra los lineamientos; y si estos lineamientos y criterios tiene un rango constitucional que deben ser protegidos por una acción de amparo. O, simplemente, el juez evaluará que es una ley emanada por una entidad totalmente competente como es el Congreso de la República que tiene facultades para crear y para modificar leyes.”

Richard Allemant Abogado constitucionalista

El especialista en materia constitucional reparó en que lo más adecuado habría sido una demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, para que se declare inconstitucional la norma cuestionada.

“Es un debate interesante que tendrá que hacer la partes en el proceso y ser dirimida por el juez. Yo diría que sería el mecanismo más idóneo (demanda ante el TC), no una acción de amparo. Idóneo, porque atacará directamente el contenido de la ley al declararla inconstitucional y por lo tanto, sin efecto. Pero la acción de amparo no tiene necesariamente ese mismo resultado”, comentó.

¿Quien es la jueza?

Malbina Saldaña Villavicencio

La juez a cargo de procesar la demanda de amparo es Malbina Saldaña Villavicencio que actualmente despacha en el Séptimo Juzgado Constitucional. La magistrada, inició su carrera en el 2002, luego de ser nombrada Juez Especializado Civil Titular.

En el 2010, fue ratificada en el cargo por el exConsejo Nacional de la Magistratura, que según Resolución 343-2010-PCNM precisó que la jueza no registraba antecedentes negativos de índole policial, judicial ni penal. Y, “en cuanto a su récord de medidas disciplinarias, si bien se advierte que en el periodo sujeto a evaluación cuenta con 17 apercibimientos, una multa del 10% de su remuneración y 4 amonestaciones; la causal recurrente en todas ellas se relaciona con retardo en el ejercicio de sus funciones, debiendo precisar que no se han encontrado actuaciones reñidas con la ética o vinculadas a episodios de probable corrupción”.

Para el 2018, el exCNM indicó en la resolución N° 105-2018-PCNM que sobre los antecedentes disciplinarios, “la magistrada evaluada registra tres (03)medidas disciplinarias firmes, que han sido rehabilitadas dentro del periodo de evaluación” y “seis (06) cuestionamientos a su conducta y/o labor realizada, habiendo presentándolos descargos correspondientes, precisándose que los fundamentos de los mismos han sido desvirtuados por  la magistrada evaluada”, pero también era puntual, no registraba antecedentes policiales y había cumplido con lo exigido para su segunda ratificación.

Entre sus recientes fallos conocidos fueron rechazar los recursos de hábeas corpus interpuestos por un grupo de personas detenidas por ingresar a la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. “La autoridad policial actuó por encontrarse frente a la presunta comisión de un delito de robo agravado y usurpación, esto es dentro de sus funciones; de otro lado se ha notificado a los detenidos con el motivo de su detención – conforme obran en autos”, señaló en su resolución.