Aeropuerto de Chinchero: Mitos y verdades sobre la adenda al contrato

El Gobierno anunció que buscará nuevas alternativas para la construcción del aeropuerto de Chinchero, uno de los proyectos más importantes que tenía en cartera. El ministro de Transportes, Martín Vizcarra afirmó que la decisión se toma debido a que la Contraloría y el Congreso de la República no han dado “respaldo político” a la adenda al contrato firmado con el consorcio Kuntur Wasi, que ganó la licitación para el desarrollo de la obra. En este artículo -publicado inicialmente en febrero y actualizado hoy con nueva información- analizamos los puntos más debatidos en los últimos meses sobre la adenda.

El contrato no ponía un tope a la tasa de interés.

CORRECTO. Pero eso no significa que el concesionario pudiera pedir cualquier tasa de interés ni que el contrato fuese necesariamente “malo”.

El gobierno ha señalado que el contrato estaba mal redactado, pues no especificaba un tope del interés que debía ser pagado por el cofinanciamiento que pediría el concesionario para la construcción del aeropuerto de Chinchero.

Por ello, cuando el concesionario presentó su esquema de endeudamiento, alegó que al monto de cofinanciamiento se debían sumar los intereses que se generarían desde el primer día que pidiera el financiamiento (los denominados “intereses intercalares”), algo que ni la administración de Ollanta Humala ni la de PPK –en su postura inicial– encontraban correcto.

De este modo, si bien Kuntur Wasi estimó una tasa nominal de 6,4% para la emisión internacional de bonos con la que financiaría el proyecto, al incluir los intereses intercalares y otros costos financieros y de estructuración, la tasa de interés saltaba hasta 19,56%, según un informe solicitado por el MTC a la CAF.

En ese mismo informe, la CAF señala que los costos financieros que estaba incluyendo Kuntur Wasi no son los que la práctica usual en los mercados financieros considera para calcular el costo de un financiamiento y que la “propuesta de la concesionaria [...] no se adecúa a lo previsto en las bases del concurso”.

En una eventual discrepancia sobre los vacíos del contrato, el Estado podría haber apelado, entonces, tanto a las bases del concurso como a la práctica financiera estándar para desvirtuar la propuesta de Kuntur Wasi.

En este punto, se suma otra discrepancia. El contrato decía que a la tasa del financiamiento se debía sumar un adicional de 2,5%. El concesionario interpretó esto como un “extra” que el Estado le otorgaba, por lo que su tasa final fue de 22,06%. Pero una opinión vertida por Ositrán durante el proceso de licitación del proyecto afirmó que dicho 2,5% servía para reconocer los intereses intercalares descritos líneas arriba. Justamente en esa opinión técnica del Ositran –no vinculante, pero conocida por los participantes del proceso de concesión- se basó el rechazo inicial de este punto de la propuesta de Kuntur Wasi por parte del MTC a finales del 2016. Pero luego el ministerio liderado por Martín Vizcarra dio marcha atrás en esta posición.

La adenda era necesaria para evitar un costo mayor para el Perú (de US$590 millones).

IMPRECISO. Los US$590 millones que demandaría al Estado aceptar los términos del contrato original se derivan de la propuesta que la concesionaria Kuntur Wasi presentó al MTC y que este rechazó formalmente en noviembre del 2016. Son producto de una interpretación del contrato y de una estructura financiera determinada, no una verdad incuestionable.

Si el MTC aceptaba la propuesta de Kuntur Wasi, el Estado efectivamente tendría que haber pagado los US$590 millones, en un período de 15 años más cinco años de gracia. Pero si el Estado mantenía su postura de rechazar la propuesta del concesionario, por considerarla excesiva y perjudicial, entonces cabía seguir negociando. A su favor, el Estado contaba con un informe de la CAF sobre la propuesta financiera de Kuntur Wasi que afirmaba que esta no se adecuaba a las bases del concurso por Chinchero y encontraba fuertes sobrevaloraciones frente a precios de mercado en varios rubros incluidos por la concesionaria, como los costos de estructuración financiera, clasificaciones de riesgo y asesoría legal.

Asimismo, el Estado podía insistir en su postura inicial, expresada en noviembre del 2016 por el MTC, rechazando que Kuntur Wasi incluyera dentro del costo financiero a ser asumido por el Estado los intereses generados por el financiamiento durante los cinco años que duraban las obras de construcción (los llamados intereses intercalares).

Algunas voces dentro del Ejecutivo plantearon inicialmente asumir una posición dura de negociación y, en caso esto fallara, caducar el contrato. Es también la posición defendida en diversas ocasiones por el ex ministro de Economía, Alonso Segura, uno de los principales críticos de la adenda: dar por concluido el contrato, iniciar un nuevo proceso de concesión y, de ser el caso, enfrentar a Kuntur Wasi en el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (Ciadi).

Sin embargo, dentro del actual Ejecutivo, nunca fue clara la convicción de una victoria segura en el CIADI, en el entendido de que el contrato no ponía una fecha límite a la presentación del cierre financiero. De hecho, esa es otra de las críticas del Gobierno al contrato heredado: que los plazos del cierre financiero y del inicio de obras presentaban una suerte de “referencia circular” dentro del contrato, que no permitía definirlos apropiadamente.

Con todo lo dicho, lo concreto es que los mencionados US$590 millones corresponden a una estructura financiera, de muchas posibles. Pero además, no son la forma correcta de calcular el potencial ahorro, pues son valores nominales que no toman en cuenta el valor del dinero en el tiempo ni su costo de oportunidad.

El propio MEF, en su opinión técnica, calculó el ahorro financiero de la adenda suponiendo que el Estado tomara un financiamiento soberano a 20 años, el mismo plazo en el que Kuntur Wasi iba a financiar la obra. El rango de ahorro en dicho escenario está entre US$235 millones y US$370 millones.

Y, con motivo de la interpelación al ministro Vizcarra, el MTC reveló el cálculo del ahorro traído a valor presente, es decir, aplicando una tasa de descuento a los flujos de la estructura de pagos del contrato original (usando el cuestionable cálculo de tasa de interés de Kuntur Wasi) y a los flujos de la estructura de pagos de la adenda, para hacerlas financieramente comparables. En este ejercicio, el ahorro era de US$90 millones.

La adenda cambia el financiamiento del proyecto: Antes el privado ponía 80% y el Estado solamente el saldo. Ahora es al revés.

IMPRECISO. El cambio se produce en la fuente de financiamiento y en la responsabilidad de obtenerlo, pero no en cuánto ‘pone’ el Estado finalmente.

El Estado siempre ha sido responsable de pagar el movimiento de tierras y de pagar una parte de la construcción del aeropuerto (el cofinanciamento de US$264,7 millones), y eso no cambia con la adenda. Pero antes los recursos para la construcción debían ser conseguidos por el concesionario, ya sea con su propio capital, con deuda obtenida de los mercados financieros, o con una combinación de ambos.

Ahora, con la adenda, el Estado irá desembolsando el cofinanciamiento conforme avanzan las obras. El concesionario deberá obtener el financiamiento solo para el 19,3% del costo de las obras que no es (y nunca fue) cofinanciado.

¿La adenda convierte el proyecto Aeropuerto de Chinchero en obra pública?

EN DEBATE. El gobierno ha asegurado que solo se ha modificado la modalidad de pago, pero que todo lo demás se mantiene a cargo del concesionario: el riesgo de diseño, la responsabilidad de mantenimiento y operación, así como cualquier sobrecosto durante la ejecución de la obra.

Asimismo, desde el Ejecutivo citan que varias otras APP tienen por principal mecanismo de pago el denominado Pago por Obra (PPO), por el cual el Estado va pagando al concesionario conforme avanza la construcción del proyecto. Esta forma de pago reemplazaba en la adenda del contrato de Chinchero al Pago por Avance de Obra, un mecanismo por el cual el Estado le certifica al concesionario el cumplimiento de hitos, los cuales se pagan a futuro (en este caso, en cuotas trimestrales a 15 años con cinco años de gracia).

Pero la lista de expertos que cuestionan esta interpretación es larga: solo por citar a dos especialistas ajenos al debate político local, el experto en APP del Banco Mundial José Luis Guasch y el director de esta entidad para el Perú, Alberto Rodríguez, opinan que el cambio en la modalidad de pago ha convertido la APP en una obra pública, al menos en cuanto a la construcción de la pista y el terminal.

La crítica apunta a que las APP cofinanciadas buscan que los concesionarios consigan los recursos para las obras, tanto a aquellas a ser financiadas a futuro por el Estados como aquellas que corren por su cuenta y riesgo. La lógica de que el Estado se financie a futuro vía el concesionario es que, en el corto plazo, pueda dedicar sus recursos a otras necesidades. Pero en el caso de la adenda de Chinchero, argumentan, esa lógica se habría roto en el caso de las inversiones a ser financiadas por el Estado, pues estas serían pagadas de inmediato.

Por otro lado, la idea de que Chinchero se volvía, al menos parcialmente, una obra pública fue reforzada por declaraciones tanto del concesionario Kuntur Wasi como del ministro de Economía, Alfredo Thorne, quienes en diversos momentos también trataron de explicar la nueva estructura de pagos del componente cofinanciado del proyecto afirmando que “es como” la de una obra pública.

¿El concesionario de la obra es una empresa insolvente?

IMPRECISO. El concesionario es Kuntur Wasi, consorcio formado por la peruana Andino Investment Holding (AIH) y la argentina Corporación América. Quien está en una situación financiera incómoda es AIH. Carlos Rojas, socio de la gestora de activos Capia, cuestiona la capacidad de esta empresa para asumir su parte en la construcción, dados los problemas que tiene para pagar sus deudas.

En octubre del año pasado, Equilibrium Clasificadora de Riesgo dijo que la tasa de interés que está pagando AIH por sus deudas “genera un elevado gasto financiero para el nivel de generación de caja de la empresa” y Fitch Ratings califica la deuda de AIH con ‘B-’, que corresponde a una calificación “altamente especulativa”. Sin embargo, Corporación América, tiene una mejor posición financiera y es responsable solidaria de AIH.

AIH, sin embargo, ha señalado que no se puede afirmar que son insolventes y que tienen la capacidad para asumir sus compromisos. Sus resultados operacionales en el primer trimestre fueron los mejores en 12 meses y la empresa afirmó que contaba con activos por más de US$200 millones para garantizar el contrato de concesión.

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