Reforma de pensiones: La eficiencia del Estado y el pasado del IPSS que ponen en duda la propuesta del Congreso

El Congreso de la República propone que sea el Estado, a través de una autoridad con autonomía similar a la del BCR, quien se encargue de administrar un nuevo Sistema Integrado Universal de Pensiones; el mismo que integrará a la ONP, AFP y a los programas Contigo y Pensión 65.

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¿A qué responde dicho planteamiento? En entrevista con El Comercio, la congresista Carmen Omonte explicó que el modelo busca que se le garantice a todos los peruanos una pensión mínima llegada la vejez. “[Para ello] evidentemente tendremos que recurrir a partes de financiamiento estatal. Sí o sí tenemos que mirar a que el Estado tenga un protagonismo, pero con lo necesario para que trabaje con autonomía”, señaló.

De este modo, el proyecto de ley aprobado por la comisión del Congreso plantea una ley de reforma constitucional para lograr la autonomía de esta nueva institución; buscando así que no se repitan los errores del pasado. ¿Será suficiente ello? ¿Qué otros riesgos existen de contar con una administración pública para el tema de pensiones?

El modelo y la autonomía

El exministro de Economía, David Tuesta, advierte que el modelo propuesto por la comisión de reforma es similar al aprobado en Bolivia. Dicho país, hasta la fecha, no ha podido implementar dicho sistema.

En marzo del 2019, el ministro de Economía boliviano -hoy presidente del país- Luis Arce anunció que la activación de la Gestora Pública de Pensiones se postergaría por 30 meses debido a que la empresa contratada para hacer la migración de los datos de los afiliados no había concluido su trabajo. Ya en julio del 2020, se detectó un perjuicio al Estado por la adquisición de dicho software.

“Este organismo [que propone el Congreso peruano] es el mismo que creó Evo Morales en el 2015. Y en Bolivia hasta ahora son incapaces de desarrollar un sistema informático para manejar ese monstruo que el Estado quiere manejar. ¿Qué pasa mientras tanto? tienes una burocracia dorada”, asevera Tuesta.

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Cabe destacar que en el proyecto de ley del Congreso también existen detalles sobre cuál será la estructura de este ente rector del nuevo sistema de pensiones. Se señala que contará con un directorio, presidente, secretaría general y órganos de asesoramiento, control institucional, defensa jurídica así como una defensoría del asegurado.

“Es raro que en una ley marco se preocupen por señalar la estructura organizativa. Son las ganas de este Congreso de tener un organismo estatal. ¿Funcionará? La verdad es que no se tienen las capacidades. Lo que se propone es similar a una empresa estatal y las experiencias de éxito que tiene el país en ello ¿cuáles son? ¿Petroperú?”, comentó Tuesta.

Referido a la autonomía que se le quiere otorgar, el exministro advirtió que lograr la autonomía del Banco Central de Reserva será complicado. “El Banco Central es una isla, una excepción. Además, los bancos centrales en cualquier parte del mundo tienen un marco institucional que sobrepasa al país. Por eso es que los bancos centrales, más que su autonomía, se escudan en reglas internacionales”, acotó.

¿Cuál es, entonces, la eficiencia de instituciones en el país? Un alcance a ello lo brinda el ránking de competitividad mundial 2019 del Foro Económico Mundial, donde el Perú perdió dos puestos y se mantiene perdiendo posiciones por seis años consecutivos. Los principales pilares que provocaron la caída en el 2019 fueron infraestructura e instituciones. En este último, Perú pasó del puesto 90 al 94 y en el subíndice de incidencia de la corrupción en el sector público, pasó de 80 al 91.

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En opinión de Claudia Sicoli, directora de la carrera de economía y negocios internacionales de la UPC, resulta contradictorio que se le quiera confiar una gran administración al Estado pese a la experiencia que hoy representa la ONP. “El Sistema Nacional de Pensiones está desfinanciado y tiene problemas. ¿Ahora se le exige que se encargue no solo de la parte pública, sino también de una gestión privada? Es lo que hoy hace, entonces, una empresa privada. No hay razones para pensar que lo que hoy se les critica a las AFP el Estado lo va a hacer mejor”, opinó.

En opinión de Sicoli, el modelo propuesto por el Congreso demanda un requerimiento presupuestario muy fuerte; pero el proyecto de ley no señala a qué estará sujeto el pago de las pensiones no contributivas. “No puedo emitir un proyecto de ley sin sustento técnico. Que diga que se puede garantizar una pensión mínima o cierto nivel de protección sin aclarar cómo generar esos recursos. Hay cosas del proyecto que son críticas que te pueden definir si es viable el proyecto o no, las mismas que no se pueden dejar al reglamento porque primero se aprueba la ley”, advierte.

Finalmente, Sicoli considera que el proyecto sí reconoce que el modelo de capitalización individual es eficiente; pero requiere mejoras. “Porque el proyecto señala que la parte de riesgo individual la siga haciendo un privado. Entonces, están diciendo que las AFP sigan haciendo lo que hacen; pero ahora controlada por el Estado. Es privado, pero ya no sería tan privado”, afirmó.

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Los 80 y el IPSS

Antes de la llegada de las AFP, el sector público se encargó del sistema de pensiones. Fue el Instituto Peruano de Seguridad Social el que, desde 1980 hasta su cierre en 1994, se encargó de tal labor -bajo un esquema de reparto- y también administraba el sistema de salud.

Las principales características del sistema previsional a cargo del IPSS era cubrir la vejez, invalidez, cesantía y sobrevivencia del afiliado. Los aportes eran de 6% por parte del empleador y de un 3% a cargo del empleado. Las pensiones se cubrían con dichas contribuciones, los rendimientos financieros de los instrumentos adquiridos y también de transferencias estatales.

Dicho sistema administrado por el IPSS presentó problemas en el manejo de sus inversiones y su administración. Según información del Banco Mundial, la rentabilidad neta anual promedio de los fondos de pensiones en el Perú era de -37,4% bajo la administración del IPSS. La hiperinflación de aquella época también afectaron las rentabilidades.

En su momento, Ángel Pérez Rodas, director ejecutivo del IPSS, indicó que el sistema de pensiones “fue politizado, otorgando pensión de jubilación a algunos sectores de la población con solo cinco años de aportes o a la edad de 45 y 50 años, sin tener en cuenta que los ingresos que percibía el IPSS no eran suficientes” (Diario El Comercio, 19 de julio de1992)

En el documento de investigación “La desestructuración del sistema peruano de pensiones” del fondo editorial de la Universidad del Pacífico, la investigadora María Amparo Cruz Saco reconoce que el IPSS representó un hito para la seguridad social en el país; pero también desarrolla los problemas en los que se vio envuelto:

“Una larga lista de serios problemas motivaron su déficit actuarial. Esta lista incluye: el financiamiento de la expansión por parte del IPSS de la cobertura de enfermedad-maternidad a familiares de asegurados y a población no contribuyente con recursos de este fondo; deuda estatal; evasión y elusión; abuso administrativo mediante la excesiva burocratización y bajísima productividad de los empleados del IPSS; nefastas inversiones, transferencias y préstamos con fondos de las contribuciones de los trabajadores para el pago de pensiones; crisis económica e hiperinflación; y generosidad de beneficios”

En entrevista con El Comercio, Cruz Saco dejó en claro que en los gobiernos de dichos años existía menos transparencia frente a lo que hoy vemos en el país. “También hubo mucho populismo y clientelismo. Se usaban las instituciones públicas de una manera rentista para distintos gobiernos. Nosotros nos asustamos de la corrupción de hoy, pero en aquel momento hubo un total desmanejo de los recursos”, comenta.

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Prueba de ello, explicó la investigadora, era cómo procedían las inversiones. “Hoy las AFP son muy modernas y tienen mucha regulación. Pero en el caso de IPSS, por ejemplo, las inversiones se realizaban de acuerdo a quién estaba en la cabeza. Sucedía que lo alquilaban pese a la inflación, pero el alquiler es fijo. Dos años más tarde, no pagaban nada de alquiler. ¿Y quién lo alquiló? Es una pésima inversión. Hasta hoy, el Estado Peruano es propietario de algunos bienes inmuebles que pertenecían al antiguo seguro social”, comenta.

Sabiendo todo ello, ¿es posible que esto se repita en la actualidad? María Amparo Cruz Saco responde lo siguiente: “Sí, y es una pena. En países como Alemania, Inglaterra y EEUU hay componentes de seguridad social manejados por el sector público, pero no manejados directamente. Hay una administración privada”, afirma. Aún así, prefirió dar el beneficio de la duda a lo propuesto hoy por el Congreso.

“Tenemos un prejuicio todos sobre la gestión pública de ser tan poco eficiente. Podríamos darle el beneficio de la duda; pero el problema es la implementación y el momento. Tenemos problemas apremiantes mucho más importantes como la salud pública. En ese caso, es complejo empezar algo nuevo cuando ya se tiene una trayectoria. Si ya tienes componentes que funcionan, lo que debes hacer es integrarlos progresivamente”, finalizó.

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