Últimos decretos tributarios y financieros presentan opciones de mejora

(Informe IPE-El Comercio) A casi un mes del fin de las facultades legislativas que obtuvo el gobierno en julio de este año, los 89 decretos legislativos aprobados han recibido poca atención mediática debido a la coyuntura política de las últimas semanas. Estos abordan temas de tributación, competitividad, lucha contra la corrupción, protección de personas en situación de violencia y modernización del Estado.

De los 31 decretos vinculados a la economía, 17 legislaron asuntos tributarios y financieros, aspectos en los que estuvo puesto el énfasis. En particular, los decretos tributarios responden a la disminución de la presión fiscal y al aumento de la evasión tributaria; sin embargo, algunas de estas medidas han estado sujetas a controversia.

PRESIÓN FISCAL BAJA

La presión fiscal, medida como el porcentaje de ingresos tributarios del gobierno central sobre el PBI, ha pasado de 16,6% en el 2014 a 13,0% en el 2017, el nivel más bajo desde el 2002. Si bien esta caída se explicó por varios motivos, como el deterioro de las condiciones externas y el menor dinamismo de la economía, el BCR estimó en su reporte de inflación de diciembre del 2017 que el aumento de la evasión tributaria causó la cuarta parte de la caída de la presión fiscal.
El MEF estima que, si el país redujera su evasión a niveles chilenos, la presión tributaria aumentaría en S/25.700 millones, que equivale a 3,4% del PBI.

DECRETOS TRIBUTARIOS

Con el objetivo de modernizar el sistema tributario y atacar el problema de la evasión y elusión, los decretos comprenden una serie de reformas, las cuales se agrupan en tres ejes de acción. El primer eje se enfoca en reducir la evasión y elusión tributaria. Para ello, se promulgaron 10 medidas que buscan aumentar la transparencia mediante la adecuación de la legislación tributaria a las mejores prácticas internacionales. El segundo eje está compuesto por tres acciones, las cuales buscan reducir los costos de cumplimiento y mejorar el control y la fiscalización de la Sunat a través de la promoción de herramientas digitales. Por último, el tercer eje comprende ocho medidas orientadas a facilitar el clima de inversión y otorgar mayor predictibilidad al sistema tributario.

MEDIDAS PERFECTIBLES

Si bien el balance final del paquete sería positivo, existen medidas que han generado controversia y con espacio para mejoras. En este grupo se encuentran el decreto legislativo 1421, que modifica el Código Tributario e impone responsabilidad a los directores de empresas en caso de elusión, y el decreto legislativo 1424, que modifica el régimen de impuesto a la renta y limita la deducción del gasto financiero a 30% del Ebitda –que se define como la renta neta luego de efectuada la compensación de pérdidas más los intereses netos, depreciación y amortización–.

En el primer caso, el 1421 comprende tres puntos para combatir la elusión: la implementación de una norma antielusiva general (NAG), que se aplicaría sobre todas las acciones o hechos producidos desde el 2012; la instauración de responsabilidad solidaria sobre los representantes legales en casos de elusión y el establecimiento de infracciones y sanciones vinculadas a la NAG. Para la aplicación de la NAG, el decreto legislativo estipula que se requiere la opinión favorable de un comité revisor, conformado por miembros de la administración. Estos comités existen también en España, Chile y Colombia con el mismo objetivo. Su conformación exclusivamente por funcionarios públicos es una primera fuente de preocupación sobre la imparcialidad del ente.

Al igual que el resto de países de la Alianza del Pacífico, es responsabilidad de la administración tributaria probar que ha existido elusión, por lo que la carga probatoria recae sobre la Sunat. No obstante, la imposición de responsabilidad solidaria sobre representantes legales o directores, a diferencia de sobre la plana gerencial, podría ser excesiva ya que el directorio no necesariamente tiene una participación activa en el planeamiento tributario de la empresa. La posible presunción de dolo tributario es una causa adicional de incertidumbre. 

Por otro lado, el decreto legislativo 1424 establece una serie de modificaciones a la Ley del Impuesto a la Renta (IR). Respecto al IR de tercera categoría, se reemplazó el límite a la deducción de intereses en función del patrimonio neto por un límite que considere una medida de la renta de la empresa. Así, dicho decreto establece que, para empresas grandes, a partir del 1 de enero del 2021 la deducción de gastos por intereses estará limitada al 30% del Ebitda del año anterior. Este límite –diseñado para evitar que empresas arbitren entre tasas de interés de préstamos con respaldo de vinculadas e impuestos– sigue las recomendaciones de la OCDE. En la región, Colombia aplica una regla sobre el patrimonio neto y Chile no establece límites a la deducción de este tipo de gasto. 

Las preocupaciones respecto de esta norma se deben a que puede hacer más costosa la inversión en proyectos con largo período de maduración (motivo por el cual se excluyeron a las APP de su alcance) y acentuar el ciclo negativo en empresas con ingresos volátiles. Ello debido a que la posibilidad de deducir el gasto financiero es menor en períodos de bajo Ebitda, lo cual generaría una mayor carga tributaria para las empresas precisamente cuando requieren más liquidez. Si bien la posibilidad de “arrastrar” Ebitda no usado para deducir de períodos anteriores suaviza el posible efecto negativo, la sensación de parte del empresariado es que la norma –al establecer un principio general en vez de caso por caso– puede castigar a justos por pecadores.