Presupuesto público: ¿Qué ocultan el Congreso y Luna Gálvez sobre la reserva de contingencia?

El ministro de Economía, Kurt Burneo, durante la sustentación del pliego de ingresos que financiará el presupuesto del próximo año, invocó al Congreso a ser prudente con el gasto. El ministro advirtió que si las partidas del presupuesto no están debidamente financiadas, se estaría asumiendo un riesgo importante.

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“Hay que ser absolutamente prudentes con el gasto y tener márgenes de seguridad o de cobertura frente a situaciones no previstas”, dijo Burneo. “Invoco a todo el Congreso de la República para que evalúe bien lo que se está aprobando”, acotó.

El malestar de Burneo está asociado con el dictamen de la ley del Presupuesto Público 2023 de la Comisión de Presupuesto del Congreso. Dicho grupo de trabajo incorporó 10 disposiciones complementarias finales en el proyecto del ley del Ejecutivo, con gastos adicionales por S/1.164 millones. Además, dispuso que estas partidas sean financiadas con la reserva de contingencia.

La comisión añadió artículos que disponen del presupuesto de los pliegos, estableciendo compromisos que no estaban programados en el proyecto original del Ejecutivo, enviado en agosto pasado al Congreso.

El ministro precisó a la audiencia que se debe tener presente que el monto de los recursos que financian el presupuesto ha sido estimado sobre la base de proyecciones que, de haber alguna reducción importante en las variables que las determinan, demandan hacer el respectivo ajuste en el gasto.

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Así, se refirió sobre la estimación de los ingresos provenientes de la recaudación (recursos ordinarios), que concentra el 66% del financiamiento del presupuesto. Burneo señaló que estos pueden deteriorarse con la reducción de las proyecciones de crecimiento de la economía internacional. Esto porque el 60% del crecimiento de la economía peruana depende del contexto internacional y la recaudación gira entorno a la economía peruana.

“Si miramos la economía internacional, la probabilidad de que el escenario internacional empeore es real. Esto puede significar que esta proyección de recaudación pueda ser revisada a la baja. El punto va a ser que, si se reduce el financiamiento, las obligaciones de gasto van a tener que revisarse o reducirse”, manifestó Burneo.

Las advertencias del ministro a los congresistas sobre los riesgos que enfrentan las proyecciones detrás de los ingresos del presupuesto son las mismas observaciones que, en su momento, el Consejo Fiscal (CF) le hizo al MEF cuando publicó el Marco Macroeconómico Multianual 2023-2026.

A finales de agosto, el CF cuestionó al MEF el “sesgo optimista” de las proyecciones sobre la actividad económica local descritas en el Marco Macroeconómico Multianual 2023-2026 (MMM) que se utiliza para elaborar el proyecto de presupuesto. Esto, entre otras razones, porque “se estaría subestimando el impacto negativo de los choques externos sobre la economía doméstica”, lo que “conllevaría a que se sobrestimen los ingresos fiscales”.

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“La proyección de ingresos públicos presenta un conjunto de riesgos a la baja derivados de los supuestos macroeconómicos utilizados para su elaboración. Para el 2023, el principal riesgo se origina porque la proyección de crecimiento económico, prevista en 3,4% se encontraría sobreestimada”, anotó la Dirección de Estudios Macrofiscales de la Secretaría Técnica del CF.

A su turno, el presidente del grupo parlamentario de Presupuesto, José Luna Gálvez, acusó el ministro de Economía de ser poco transparente, por no detallar en el proyecto original el destino de los recursos de la reserva de contingencia. Incluso, Luna afirmó que esta partida es la ‘caja chica’ del MEF.

“Se ha demostrado que no existe detalle de los destinos de la reserva de contingencia, y si se quiere respetar la intangibilidad de los recursos debe transparentarse y detallarse en lo anexos del presupuesto para que todo los ciudadanos conozcan el destino de los recursos. En un Estado de derecho no deben existir recursos no especificados en el presupuesto”, subrayó Luna.

La semana pasada, tras la incorporación de partidas al gasto por la Comisión de Presupuesto, el MEF se negó a opinar sobre la viabilidad de las modificaciones. Así, para Luna este proceder del Ejecutivo buscaría promover una cuestión de confianza.

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Justamente, la primera ministra Betssy Chávez dejó entrever sobre esta intención del Ejecutivo al referirse sobre un ‘rumor’, que se puede superar. “Yo sé que se ha venido corriendo un rumor desde hace algunos días y creo que en unidad podemos superar ese rumor y podemos trabajar por todas las peruanas y peruanos”, dijo. “Recordemos que de la conducta de cada uno de nosotros depende del destino de todos”, subrayó.

La reserva de contingencia

La reserva de contingencia ha pasado a convertirse en la ‘manzana de la discordia’ de la discusión del presupuesto del Ministerio de Economía y el Congreso que están enfrentados. Para Luis Miguel Castilla, director de Videnza Consultores, esta discusión es “una declaración de guerra”, en el que no existen puntos de encuentro y se está erosionando la institucionalidad fiscal.

Esto, porque la reserva de contingencia no es una partida que represente una caja chica para el Ejecutivo ni tampoco que lo pueda manejar a su antojo. Además, que es poco creíble que el Congreso y Luna, cuya función es dictar normas, no supieran que la reserva de contingencia está debidamente regulada.

“Es difícil de creer que Luna no sabía cómo funciona la reserva de contingencia, cuando la comisión de Presupuesto es prácticamente la misma. Me parece que hay un par de cambios, pero la comisión no ha cambiado”, sostuvo Víctor Fuentes, economista jefe del IPE.

La reserva de contingencia está normada por el Decreto Legislativo 1440, del Sistema Nacional de Presupuesto Público, aprobada en setiembre del 2018. En el Subcapítulo V de la norma se señala que las leyes de presupuesto consideran una reserva de contingencia, que constituye un crédito suplementario global dentro del presupuesto del MEF.

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Dicha partida está destinada a financiar los gastos que, por su naturaleza y coyuntura, no pueden ser previstos en los presupuestos de los pliegos.

A decir de Castilla, quien también fue ministro de Economía, la reserva de contingencia se utiliza para financiar las contingencias del Instituto Nacional De Defensa Civil (Indeci), las contrapartidas de endeudamiento y todo lo que no se tiene certeza que no se puede poner en el prepuesto de apertura.

Agregó que no se le puede asignar el 100% del presupuesto a los ministerios, porque el dinero podría faltarles, así como sobrar, por eso esta partida brinda flexibilidad para que todos los pedidos tengan el debido financiamiento. “No es que sean recursos de libre discrecionalidad del Ejecutivo para que lo asigne a cualquier cosa”, precisó.

A su turno, Elmer Cuba, socio de Macroconsult, explicó que, en todo el mundo, el pueblo le da al Ejecutivo el mandato sobre el gasto, porque elige al presidente para que brinde los servicios públicos y cumpla con la política pública. Mientras que le otorga al Poder Legislativo la función de representar, legislar y hacer control político del gasto. Con lo cual, el Congreso no puede meterse a gastar porque no es su función.

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“Si, por ejemplo, el Ministerio de Educación quiere mejorar la calidad educativa y no la logra, el Congreso puede interpelar al ministro. Y si este incompetente lo puede censurar. Hace que el control del gasto sea correcto. Pero no puede entrometerse en el gasto”, dijo Cuba. “Ni Luna ni los congresistas de esa comisión son ministros como para decir qué se gasta y en qué pliego. Esa función es del Ejecutivo y no tienen por qué meterse”, agregó.

El socio de Macroconsult indicó que el único mandato del Congreso por el lado macro es el tributario. Con lo cual, el Ejecutivo no puede crear impuestos, sino solo el Congreso, que puede crear exoneraciones o subirlos o bajarlos. Por su parte, Castilla manifestó que el hecho de que el Congreso aumente en más de 1.000 millones a diferentes usos desequilibra el presupuesto.

“El fondo de contingencia tiene objetivos y hay que mantener prudencia en el uso de los recursos”, dijo Oswaldo Molina, director ejecutivo de Redes.

Pero la crítica de los especialistas no es solo recae para el Congreso, sino que se extiende al MEF. Para el socio de Macroconsult, el MEF tampoco tiene por qué ‘pregastar’ la reserva de contingencia.

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Esto en referencia a la nota de prensa del MEF, en la que comunicaba que los recursos de la reserva de contingencia se han previsto para la atención de sentencias judiciales, continuidad de obligaciones remunerativas, pensionarias, sostenibilidad de contratación de personal CAS-COVID que pasa a CAS regular (el cual asciende a S/2.202 millones), demandas adicionales del Congreso e inversiones no previstas.

A decir de Cuba, el MEF no debe asignarle nada a la reserva de contingencia, porque justamente es para alguna contingencia como un terremoto, inundación o cualquier otra emergencia.

“El MEF no puede gastar el fondo de contingencia, que mejor que meta lo que ha anunciado que va a gastar en el gasto corriente. Ambos [Ejecutivo y Congreso] están en un problema”, sostuvo.

Impacto sobre la institucionalidad fiscal

Para los especialistas este enfrentamiento entre el Congreso y el Ejecutivo detrás del presupuesto es lesivo para la institucionalidad fiscal del país. “Esto se está mirando afuera y puede afectar la percepción de riesgo que se tenga del país y la institucionalidad de la materia”, dijo Castilla.

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“En estos 30 años de la Constitución vigente siempre se ha respetado la opinión técnica del Ejecutivo y el Congreso ha llegado a consensos. En el margen siempre hay cosas para la negociación, pero eran menores”, dijo por su parte Cuba, de Macroconsult.

Para Castilla, el Congreso y la irresponsable decisión del Tribunal Constitucional van a erosionar la estabilidad fiscal. Mencionó que además de la intromisión de al Comisión de Luna a la reserva de contingencia, existen otros artículos “graves”, que ponen en riesgo la caja fiscal y la autonomía de la Contraloría.

Castilla mencionó el artículo septuagésimo octavo prevé el financiamiento para la creación de una unidad ejecutora de control asociada a la fiscalía, que sería financiada con transferencias de la Contraloría General de la República. Situación que redundaría en que esta última deje sin control concurrente a 330 proyectos por un monto que puede llegar al 20% del total de la inversión pública nacional.

“Hablamos de proyectos por S/12.000 millones que no tendrían el acompañamiento del control concurrente que le hace la Contraloría. Me preocupa muchísimo”, indicó el ex ministro de Economía.

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“Una cosa son transferencias financieras que, por ejemplo, hace el Ministerio de Energía y Minas para financiar la unidad ejecutora de electrificación rural, y otra cosa es que a obligues a la Contraloría a transferir plata a entidades que va s supervisar y que, a partir de esta, pague a las Oficinas de Control Interno (OCI). Hay una doble afectación ahí”, dijo.

Para Castilla, no le queda claro si el MEF haría una cuestión de Estado, porque es demasiada responsabilidad para llegar a una situación como esa. “Pero me temo que estén yendo a una colisión de posesiones. En este caso, le doy la razón al MEF de ponerse firme porque es darle la llave de la hacienda pública al Congreso. El precedente es nefasto”, subrayó Castilla.

El economista manifestó haber sido muy crítico con la gestión del MEF de este gobierno, en muchos temas, pero aseguró que lo que no se le puede criticar es que este gobierno ha mantenido la disciplina fiscal, que es el único activo que le queda al país.

“Hay que hablar muy claro y separar la defensa del gobierno a la defensa de la única cosa que hemos hecho bien y se ha mantenido bien al margen del signo del gobierno de turno [la disciplina fiscal] ”, concluyó.

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Para Molina, de Redes, existen fechas limites para aprobar el presupuesto y tanto Congreso como Ejecutivo hacer el esfuerzo para que esas diferencias no se extiendan en el presupuesto y puedan perjudicar a los peruanos.

Por su parte, Fuentes, del IPE, consideró que el comportamiento del Congreso genera un escenario muy lesivo para la institucionalidad fiscal. Manifestó que se le está haciendo un claro daño a la institucionalidad fiscal tanto desde el Congreso como del MEF.