Descentralizar bien(estar), por Marianne Fay

Desde finales de los ochenta, América Latina ha atravesado una vasta transición democrática, llevando adelante iniciativas de descentralización y ampliando así el reparto del poder y gasto a los gobiernos subnacionales. El Perú inició este proceso en 2002, cuando lanzó una ambiciosa agenda de descentralización para acercar el Estado a los ciudadanos y así poder satisfacer sus necesidades con mayor eficiencia. Veinte años después, subsisten grandes disparidades geográficas en el acceso a oportunidades de desarrollo. Quince de cada 100 habitantes del Ande y la Amazonía no pueden acceder al menos a dos de los cuatro servicios básicos (educación, salud, agua y saneamiento). Más aún, la diferencia en el índice de desarrollo humano entre Lima y Huancavelica es similar a la brecha que existe entre en EE.UU. y Haití (ONU, 2018).

Esto es en buena medida resultado de las múltiples fallas que tiene el diseño de la descentralización. Aquí resaltamos tres que consideramos cardinales. Primero, la superposición de las funciones entre los tres niveles de gobierno, en áreas esenciales como educación, salud, transporte y medioambiente. Esta multiplicidad de roles facilita la evasión de responsabilidades, confunde al ciudadano y perjudica la rendición de cuentas.

Segundo, el nivel intermedio de gobierno es bastante débil. El resultado del referéndum de 2005 impidió la creación de las macro-regiones y sus funciones de gasto fueron asumidas por los gobiernos regionales, pero sin definir sus fuentes de ingresos. Este nivel de gobierno pasó a ser financiados a través de los recursos ordinarios que son fondos distribuidos discrecionalmente por el Gobierno central. Esto condiciona el actuar de los gobiernos regionales.

Tercero, existen grandes desigualdades en los ingresos de los gobiernos locales. En el 2019, el ingreso por habitante de la Municipalidad de Yarabamba en Arequipa fue S/75.475: 468 veces más alto que el ingreso por habitante de San Juan de Lurigancho (S/161). Esto es, en buena medida, consecuencia de las reglas de distribución del canon y de las falencias del sistema de transferencias para atenuar las disparidades.

Dichas fallas configuran un sistema poco eficaz e imprevisible que limita la autonomía a los gobiernos subnacionales. El truncamiento del proceso de descentralización sirvió como excusa para transformarlo en un mecanismo de coordinación política entre el Gobierno central y los gobiernos subnacionales, alejándolo del objetivo de poner al ciudadano al centro y generando desconfianza hacia el Estado.

En la serie de notas de política “Repensar el futuro del Perú”, elaboradas por el Banco Mundial, proponemos tres áreas de reforma prioritarias para avanzar hacia una reforma del proceso de descentralización.

La primera medida es clarificar las responsabilidades de gasto entre los distintos niveles de gobierno, a través de una metodología que defina sin ambigüedad el nivel de gobierno que se hará cargo de la rectoría, la planificación, el financiamiento y la ejecución de cada servicio público. La segunda medida consiste en fortalecer la autonomía y capacidad fiscal de los gobiernos regionales, reemplazando los recursos ordinarios con tres tipos de ingresos: (i) ingresos propios, cobrados directamente a los ciudadanos de sus regiones; (ii) coparticipación de una fracción de los ingresos del IGV, repartidos de manera proporcional al PIB regional; y (iii) una transferencia de igualación diseñada solidariamente, considerando las diferencias entre las necesidades de gasto y las fuentes de ingresos. La tercera medida consiste en reformar el sistema de transferencias locales para que cumplan su capacidad de igualación. Para ello, su diseño debe considerar los ingresos por canon y la recaudación predial potencial, de tal manera que se entreguen los recursos a aquellos municipios que tienen los mayores déficits entre gasto e ingresos. Esto tendría que ser complementado con un mecanismo de estabilización de los ingresos del canon y una flexibilización de sus usos.

En el marco del proceso electoral y la lucha contra la pandemia, resulta crucial estimular el diálogo acerca de propuestas para reformar la descentralización, con miras a que la próxima gestión de gobierno pueda ofrecer las condiciones mínimas para el bienestar de las personas en todo el territorio.