En defensa de las minorías, por Ignazio de Ferrari

En su mensaje a la nación de 28 de julio, el presidente Martín Vizcarra presentó un conjunto de reformas de los sistemas político y de justicia. De ese paquete, una propuesta que no ha recibido suficiente atención es la reforma del sistema de elección del Congreso. Y sin embargo, el cambio en la forma de elegir el Parlamento es la reforma política más importante, más aun que la de la bicameralidad o la de la reelección de congresistas. La manera en que los votos se transforman en puestos políticos –en este caso escaños– es fundamental para determinar cómo se distribuye el poder en la República. Y en este punto, la pregunta que nos debemos hacer es si queremos un poder concentrado o uno difuso.

La propuesta del presidente propone retornar a la bicameralidad, con una Cámara de Diputados de 100 miembros y un Senado de 30, con lo que se mantendría el número actual de 130 congresistas. Los diputados serían elegidos en microdistritos de dos representantes, y los senadores en seis distritos de cinco representantes. Si tomamos como referencia a los más de 22 millones de votantes hábiles que participaron en las elecciones generales del 2016, cada microdistrito de la cámara baja debería estar compuesto por alrededor de 458 mil votantes. Esto implicaría redibujar los mapas electorales del país para lograr que en cada distrito exista ese número de votantes. En el caso del Senado, cada distrito tendría alrededor de 3,8 millones de electores y habría que unir varios de los departamentos actuales –además de dividir Lima– para formar esas circunscripciones.

Al margen de las dificultades políticas que implica diseñar los nuevos distritos electorales para ambas cámaras, la reforma del Ejecutivo plantea algunos problemas. En primer lugar, mantener el número total de congresistas en 130 es insuficiente para tener una representación adecuada de los diversos intereses que existen en el país. En América Latina solo Brasil tiene menos congresistas por habitante que el Perú. Pero más importante aun, hacer distritos binomiales –de dos representantes– atenta seriamente contra la representatividad, pues deja afuera opciones minoritarias que no quedan en el primer o segundo lugar en la votación del distrito electoral. El riesgo es que elección tras elección, la mayoría legislativa quede en manos de un partido que haya quedado lejos de una mayoría de votos.

Alrededor del mundo, Chile ha sido el único país que ha utilizado los distritos binominales en ambas cámaras legislativas por un período largo (entre 1989 y el 2013). La clave para que este sistema funcionase más o menos bien fue que se logró armar dos grandes pactos políticos multipartidarios que dieron cabida a partidos pequeños, permitiendo que estos últimos, a su vez, pusieran candidatos en distritos seguros. Si bien el sistema alentó que estos pactos se mantuvieran unidos –para asegurarse de quedar primeros o segundos en cada circunscripción– la realidad es que habían surgido antes de la primera elección parlamentaria como resultado de un contexto y unas identidades políticas que enfrentaba a los defensores contra los opositores del régimen pinochetista en el referéndum de 1988.

En el Perú, es difícil que se formen dos grandes pactos electorales. En primer lugar, no existe una línea de división en la política –como la de dictadura versus democracia que existía en Chile en 1988– que genere incentivos suficientes para hacerlo. Lo más cercano sería, quizá, la cuestión del fujimorismo, pero el “no a Keiko” no ha logrado unir a la izquierda del sur del país con la derecha limeña para una primera vuelta. En segundo lugar, la tentación de llegar a la presidencia en nuestra democracia sin partidos hace que en cada elección haya un número alto de candidatos presidenciales que van con sus propias listas congresales y dispersan el voto legislativo.

Ausentes los pactos, el riesgo es que un partido que tenga presencia nacional termine obteniendo la mayoría de escaños con una minoría electoral debido a la dispersión del voto entre los demás partidos. Esto sería problemático en cualquier escenario. Si el partido que se hace con la mayoría parlamentaria, además gana la presidencia, estaría por verse si nuestras endebles instituciones resistirían la posibilidad real de que se produzca un abuso de poder. Si, en lugar de ello, el partido mayoritario en el Congreso no se hace del Ejecutivo, el riesgo sería tener un escenario del tipo ‘Kuczynski 2.0’.

El Perú, con sus débiles instituciones, no está hecho para ser gobernado con mayorías legislativas, ni del partido de gobierno, ni del principal partido de oposición. Nuestro sistema electoral debería reflejar la complejidad que existe en el país y evitar que minorías de votos se conviertan en mayorías de escaños.