Conflicto entre poderes

Un problema que amenaza a las democracias presidencialistas latinoamericanas es que se produzcan gobiernos sin mayoría parlamentaria y que se establezca una dinámica de confrontación que haga ingobernable el sistema. Durante el primer gobierno de Fernando Belaunde, el Perú fue un ejemplo emblemático de ello, con Consejos de Ministros que duraron seis, cinco, cuatro y tres meses, y con diez ministros censurados. Por esta razón, la Constitución de 1979 estableció que el Ejecutivo podía disolver la Cámara de Diputados si esta censuraba a más de tres Consejos de Ministros. En la práctica, la percepción que se tenía era que se trataba de una disposición simbólica, de modo que la Constitución de 1993 las redujo a dos.

Si bien los gobiernos de Toledo, García y Humala no contaron con mayorías parlamentarias propias, lograron construir mayorías mediante coaliciones formales e informales, que permitieron cierta estabilidad y continuidad institucional. En general, en toda América Latina, la construcción de coaliciones permitió superar el riesgo del gobierno dividido en nuestros presidencialismos. Esto revela que la voluntad y capacidad de concertar es clave para la gobernabilidad democrática, más allá de las normas y los diseños institucionales que, si se quieren romper o “interpretar creativamente”, siempre es posible hacerlo.

En nuestro país, el artículo 134 de la Constitución, referido a la disolución del Congreso, y el 113, a la vacancia de la Presidencia, no habían sido objeto de un escrutinio minucioso hasta el 2016. La amenaza de decretar la vacancia del presidente Kuczynski, estirando la interpretación del 113, forzó su renuncia en marzo del 2018. En realidad, hasta ese momento, el Ejecutivo parecía relativamente desarmado frente al poder del Parlamento. Ese balance se equilibró con la sentencia del Tribunal Constitucional de noviembre del 2018, que estableció que “la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera”.

Esa interpretación es la que permitió al presidente Vizcarra disolver el Congreso en setiembre del 2019, cuya constitucionalidad fue refrendada por el TC en enero del 2020, al declarar infundada la demanda competencial interpuesta por el presidente de la Comisión Permanente del Congreso disuelto. El que Vizcarra haya podido disolver el Congreso elegido en el 2016 y dar lugar a la formación de uno nuevo en enero del 2020 no implicó, por supuesto, que se consolidara en el poder, y fue víctima de una vacancia, basada en una interpretación del 113 un tanto arbitraria, pero ya legitimada en la práctica, en noviembre de ese año.

El conflicto entre poderes reapareció con el presidente Castillo, período durante el que la “creatividad interpretativa” llegó al máximo, tanto por parte de quienes buscaban los votos para encontrar cualquier manera de apartar al presidente del poder (apelando al argumento de la “traición a la patria”, por ejemplo), como por parte de quienes buscaban desde el Ejecutivo propiciar el cierre del Congreso, lo que terminó en el fallido intento de golpe de Estado. Pero el Parlamento cambió radicalmente las reglas de juego con la Ley 31355, de octubre del 2021, que “desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza” y que, en la práctica, limita sustancialmente su ejercicio.

Desde entonces, y más desde la caída de Castillo, en el Parlamento se ha consolidado una mayoría que, entre otras cosas, parece seguir la lógica de defender las prerrogativas parlamentarias no solo frente al Ejecutivo, sino también frente al Poder Judicial, mellando el equilibrio de poderes y poniendo en riesgo iniciativas anticorrupción. La inhabilitación de una fiscal apelando al argumento de la infracción constitucional (cuando es la Junta Nacional de Justicia la encargada de investigar y sancionar a fiscales y jueces) politiza ámbitos que deben preservarse autónomos. Pasamos del riesgo de presidencias débiles al de Congresos arbitrarios.