Unos 1.252 municipios no cumplen criterios para ser nuevos distritos

Este domingo se elegirán 13.032 nuevas autoridades subnacionales que serán claves para asegurar la provisión de servicios públicos de calidad. Pese al impresionante avance de las últimas décadas, aún persisten importantes brechas de acceso en algunas localidades. Al respecto, el fraccionamiento del territorio nacional ha jugado un papel clave poco analizado. Urge fortalecer la articulación y coordinación gubernamental, así como repensar el actual proceso de descentralización del país.

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Acceso desigual

En 1981, solo uno de cada dos hogares en el Perú tenía acceso a la red pública de agua. En esa época, solo en pocas ciudades la cobertura era mayor al 90%. Por el contrario, en seis de cada 10 distritos, menos del 30% de hogares accedía a este servicio. Desde entonces, el país ha logrado reducir significativamente la desigualdad en la cobertura de agua.

Dicho proceso se dio en dos etapas. La reducción de la desigualdad fue sostenida, pero lenta entre 1981 y el 2007. Durante ese período, la proporción de distritos con cobertura menor al 30% se redujo de 62% a 37%. Es decir, un punto porcentual por año. Con la creación del Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR) en el 2012, el ritmo de avance del acceso a la red pública se aceleró notablemente, de modo que los municipios con menos de 30% de cobertura se redujeron hasta 7,9% en el 2017, mientras que el 29% de distritos alcanzó una cobertura superior a 90%.

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Entre las regiones con mayor avance destaca Amazonas, donde 26 de sus 84 distritos pasaron a tener una cobertura de la red pública de agua menor al 30% en el 2007, a más de 90% en el 2017.

Dicha mejora se explica en gran medida por las inversiones municipales realizadas en el marco del PNSR: los gobiernos locales de Amazonas invirtieron en promedio cada año S/183 por habitante en saneamiento, entre el 2008 y el 2017, más de 2,5 veces lo invertido en el mismo período por las municipalidades de Loreto (S/72 por habitante), una de las regiones con menor avance. En línea con la baja inversión, hacia el 2017 aún dos de cada tres distritos de Loreto presentaban menos de 30% de cobertura de la red pública de agua.

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Territorio fraccionado

Una parte de la persistente desigualdad en el acceso a servicios en algunas regiones estaría asociada, entre otros factores, al alto grado de fraccionamiento del territorio peruano. Según el INEI, el Perú está dividido en 1.874 distritos, es decir, se cuenta con 56 distritos por cada millón de habitantes. Dicha proporción es el doble que la de Argentina y Bolivia, y más de tres veces la registrada en Chile. Contar con muchos distritos es un problema porque incrementa los costos administrativos de la inversión pública, dificulta las acciones de control de la corrupción y desincentiva la implementación de grandes proyectos de mayor impacto. Pese a ello, en el actual Congreso se han presentado 149 proyectos de ley que declaran de interés nacional la creación de distritos, generalmente bajo el argumento de que ello ayudaría a atender los problemas de esas localidades. Sin embargo, ello no es necesariamente cierto.

Por ejemplo, el antiguo distrito de Putumayo en Loreto fue elevado a provincia en el 2014 y se fraccionó en tres distritos más pequeños de solo 152, 305 y 1.057 viviendas según el Censo del 2017. Tras la división, la inversión pública en el territorio se redujo de un promedio anual de S/8,4 millones durante los cuatro años previos (2010-2013) a S/2,8 millones en los cuatro años siguientes (2014-2017). Ello explicaría, en parte, un avance muy bajo en la cobertura de la red pública de agua: de 1,5% en el 2007 a 3,1% en el 2017. En contraste, el acceso al servicio en el distrito Teniente Manuel Clavero –que en el 2014 también pasó a formar parte de la nueva provincia del Putumayo pero sin ningún fraccionamiento– se incrementó de 0% a 10,9% en el mismo período.

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Alternativas

En el corto plazo, es necesario fortalecer la articulación y coordinación territorial entre los distintos gobiernos subnacionales, a fin de evitar la atomización de proyectos y aprovechar las complementariedades entre los mismos. Las autoridades que serán elegidas mañana jugarán un rol clave. En el largo plazo, la meta debe ser iniciar un proceso de unificación de municipios a escala nacional. Para ello, una alternativa podría ser integrar los distritos según los criterios establecidos en el reglamento de la Ley de Demarcación Territorial (publicada en el 2020) para la creación de nuevos distritos: una población mínima de 3.800 habitantes y que la capital distrital tenga un tamaño mínimo que empieza en 1.200 personas (ver infografía). De acuerdo con el censo del 2017, 1.252 municipios no cumplirían dichos criterios. Según Iván Lanegra, secretario general de la Asociación Civil Transparencia, la diversidad territorial del Perú implica desafíos enormes para la unidad política del país, por lo que dichos criterios podrían ser incluso más complejos.