Expertos discrepan sobre el rol del MEF en ejecución de la inversión pública

A la mitad del 2019, los gobiernos regionales ejecutaron apenas el 20% de su presupuesto. En esa línea, surge le interrogante de cuál es el rol del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en la baja ejecución de la inversión pública. Para Alfredo Thorne, el MEF debe hacer más flexible el sistema de inversión actual. Para Enzo Defilippi y Flavio Ausejo, en cambio, el problema es de las autoridades.

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Enzo Defilippi, ex viceministro de Economía

1. ¿Qué deberes tiene el Ministerio de Economía en la baja tasa de inversión pública que se reporta actualmente?

La responsabilidad es de los ministerios que ejecutan. Podemos discutir si este cambio absurdo del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) a Invierte.pe tiene algo de responsabilidad. Diría que sí lo tiene, pero es temporal, porque Invierte.pe filtra menos que el SNIP. La responsabilidad del MEF es la de dar un marco general que filtre los proyectos de inversión que no tienen rentabilidad social.

El problema de la inversión pública no está en la etapa de preinversión, sino, en la etapa de inversión. Esta última está a cargo, en un 100%, de los órganos ejecutores. Lo que hace el sistema de preinversión es analizar la rentabilidad social de un proyecto. Los problemas de saneamiento de terrenos y las adjudicaciones a dedo están en la etapa de inversión y esa es la parte del sistema que está funcionando bastante mal. Estructuralmente hay un problema ahí. Fue un tremendo error de la administración del presidente Kuczynski enfocarse a cambiar el SNIP, cuando el enfoque debería haber sido en la etapa de inversión, no en preinversión.

2. ¿Los mecanismos que tiene el MEF para impulsar el gasto son los adecuados? ¿Se requiere un supervisor?

No creo que deba haber un organismo supervisor, es responsabilidad de los sectores y de los ministros la ejecución. En el gobierno que participé se ejecutó un presupuesto cada vez más alto con un porcentaje de ejecución cada vez más alto. El presidente se encargaba de presionar a los ministros para que sus ministerios ejecuten. Este es un problema de la administración pública peruana. Si no los presionas, no se ejecuta nada.

3. ¿El sistema de inversión pública vigente hace más rígida la ejecución por parte del gobierno?

El sistema de inversión pública no hace más rígida la inversión, todo lo contrario. Hemos pasado de tener un estudio de factibilidad y prefactibilidad a llenar una ficha. Eso se ha hecho con la lógica de que sea más fácil. El problema es que ahora sí es más fácil y ese no debería ser el objetivo. El problema estructural tiene que ver con los sistemas de control que tenemos que, por un lado, hacen que los funcionarios públicos sean sujetos de sospechas y que generan efectos perversos para no ejecutar, a cambio de niveles de corrupción altísimos.

4. ¿Qué es lo más recomendable para que el MEF pueda impulsar la inversión pública?

Hay que reformar la etapa de inversión, porque Invierte.pe es la de preinversión. No es realista pensar que los funcionarios de los gobiernos subnacionales con la preparación que tienen y los sueldos que ganan van a estar en capacidad de gastar bajo el sistema actual. Gran parte del problema de subejecución de la reconstrucción del norte es que se aumentó el porcentaje del presupuesto que podía ser gastado por los subnacionales. Eso es irreal.

Alfredo Thorne, ex ministro de Economía

1. ¿Qué deberes tiene el Ministerio de Economía en la baja tasa de inversión pública que se reporta actualmente?

Hay responsabilidad de parte del MEF debido al sistema Invierte.pe. Yo creo que sí hay una responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas, y esto por dos cosas que han pasado. Primero, se sacó el reglamento de Invierte.pe y se complicó el procedimiento para ejecutar la obra pública. Se volvió al sistema del SNIP que teníamos antes. El Invierte.pe asignaba presupuesto cuando el concedente justificaba un cierre de brechas, mientras que en el reglamento se incluyen otros criterios más que complican el proceso de formulación y ejecución. El segundo tema es de asignación presupuestal. Por una parte, no hay una coordinación entre el proceso de formulación de proyectos y la asignación presupuestal, y por otra parte, ha habido reasignaciones importantes que han llegado a más del 100% en gobiernos locales y 50% en gobiernos regionales, lo cual hace difícil que estos gobiernos puedan ejecutar cuando las estimaciones se hacen a mitad del año.

2. ¿Los mecanismos que tiene el MEF para impulsar el gasto son los adecuados? ¿Se requiere un supervisor?

Hace falta entrenamiento para las entidades ejecutoras del presupuesto. Lo que debería existir es una mayor coordinación entre las unidades ejecutoras y el Ministerio de Economía y Finanzas, como ocurre en la actividad privada.

Los responsables de las unidades ejecutoras deberían recibir entrenamiento para mejorar sus capacidades.

3. ¿El sistema de inversión pública vigente hace más rígida la ejecución por parte del gobierno?

Burocracia y rigidez son las dos principales causas que complican la ejecución.Sí, el nuevo reglamento de Invierte.pe no solo hizo más rígido el sistema, sino lo complicó aun más. Hizo que los proyectos de hasta un millón de dólares que se permitían ejecutar con ficha técnica, ya no se pudieran realizar. También, complicó el procedimiento para ejecutar lo que se llaman proyectos replicables. En el antiguo sistema de inversión si un proyecto era replicable, se podía hacer con una ficha técnica y en simultáneo. Es decir, 500 puentes con las mismas características se podían hacer con un mismo proceso de formulación. Ahora ya no sé.

4. ¿Qué es lo más recomendable para que el MEF pueda impulsar la inversión pública?

Las regiones deben pensar también en el largo plazo. Deberíamos apuntar hacia un presupuesto multianual, que permita a las regiones y a los gobiernos locales planificar a largo plazo la ejecución de sus proyectos.

Así, ataríamos el presupuesto a la multianualidad del proceso de inversiones. La idea de utilizar ‘project management office’ es interesante, pero hay que aterrizarla y explicarla mejor.

Flavio Ausejo, director adjunto de la Escuela de Gobierno de la PUCP

1. ¿Qué deberes tiene el Ministerio de Economía en la baja tasa de inversión pública que se reporta actualmente?

Mi impresión es que no es algo que se le pueda atribuir al Ministerio de Economía y Finanzas. Tengo la sensación de que es producto de la rotación que ha habido en el personal de gobiernos regionales y municipios en toda esta primera etapa. Recién es que se han ido asentando los equipos. Tengo referencias de varios gobiernos que han asumido este año y, en la primera jornada de funcionarios que inscribieron, muchos no pasaron los filtros que requería el perfil. Han tenido que hacer una segunda jornada de funcionarios y recién han empezado a tomar decisiones de inversión.

2. ¿Los mecanismos que tiene el MEF para impulsar el gasto son los adecuados? ¿Se requiere un supervisor?

Las reglas de juego de Invierte.pe todavía pueden mejorar. Creo que todavía existen espacios de mejora en el sistema Invierte.pe. Creo que lo que hay que hacer es mejorar las reglas de juego, de tal manera que exista mayor claridad de cómo es que se deben ejecutar los pasos para tener una inversión pública efectiva. Hacer eso involucra directivas más prescriptivas y de asistencia técnica. No creo que haya necesidad de crear un organismo, sino, una red que brinde asistencia técnica.

3. ¿El sistema de inversión pública vigente hace más rígida la ejecución por parte del gobierno?

Hay un temor de parte del funcionario público que también debe considerarse. El actual sistema de inversión pública hace énfasis en identificar la brecha. Pero esa brecha tiene que partir de un diagnóstico de la realidad. Ahí hay dos debilidades. Uno, es que no tenemos suficientes datos para caracterizar de manera adecuada la realidad. No sabemos bien lo que hay, en consecuencia, la brecha o el cálculo de lo que falta se vuelve más complicado de obtener en concreto. A eso se añade el temor que existe en el funcionario público de tomar decisiones por los mecanismos de control de la contraloría y del MEF.

4. ¿Qué es lo más recomendable para que el MEF pueda impulsar la inversión pública?

No debería haber un personal que rote tanto. Las recomendaciones van en tres líneas. Primero, tiene que existir una especialización en las personas que son responsables de la inversión pública en las distintas unidades ejecutoras. No puede existir un personal que rote, porque todo el expertise que puede desplegar el MEF se pierde cuando esa persona se va. Segundo, no puede haber zonas grises en las directivas de inversión. Tiene que estar bien definida, se tiene que tener claro cuáles son las diferentes etapas, no solo en términos normativos, sino, en términos prácticos. Lo tercero, el MEF tiene que fortalecer sus mecanismos de asistencia técnica para generar capacidades.