Las perlas del presupuesto, por Alfredo Thorne

El presupuesto es un instrumento clave de política económica. Por una parte, nos ayuda con el planeamiento de nuestros recursos, evitando el sobreendeudamiento; y, por otra, es un instrumento de redistribución de recursos hacia los sectores más necesitados, usualmente las regiones. De igual forma, desde que se aprobaron las leyes de responsabilidad fiscal en 1999, también se ha convertido en un instrumento para estabilizar la tasa de crecimiento de largo plazo al generar ahorros fiscales en épocas de altos precios internacionales y desatar un impulso fiscal cuando las condiciones nos sean desfavorables. ¿El presupuesto para el 2022 presentado por el Gobierno el último 30 de agosto cumple con estas características?

De su lectura, lo que más salta a la vista son los supuestos de aumento de ingresos que incrementarían con respecto al PBI desde el 17,9%, en el 2020, hasta el 19,9%, en el 2022, y el 20,4%, en el 2025. En términos reales, lo harían en un 5% anual en el 2022-25, cuando los ingresos solo crecieron en un 0,8% en el 2014-19. La apropiación de mayores ingresos le permite al Gobierno gastar más, pero un error de estimados resultaría en mayor déficit y endeudamiento.

Según estimaciones del MEF, en el 2021, el Gobierno tendrá la fortuna de recibir cerca de S/11.000 millones (cerca del 1,5% del PBI) adicionales a lo esperado debido al pago de los impuestos atrasados de dos empresas mineras, y al pago del impuesto a la renta de la minería producto de los altos precios internacionales. Normalmente estos ingresos adicionales se deberían ahorrar, pero podría justificarse su uso por la pandemia. No obstante, el anuncio de una consolidación fiscal, al haber fijado el déficit del 2022 en el 3,7% del PBI en su reciente publicación de la regla fiscal para el próximo año, parece poco realista. Gran parte se debe a ingresos extraordinarios; por lo que, cuando se normalicen las condiciones internacionales, el déficit tendrá que aumentar.

De hecho, lo que preocupa es que el MEF asuma en sus estimados que esta buena fortuna va a extenderse hasta el 2025. En vez de usar estos estimados poco realistas, convendría usar las proyecciones de los analistas que calcula el Banco Central de Reserva y los futuros de los precios de los minerales, como hacen otros gobiernos en la región.

Por el lado del gasto, los supuestos son aun más preocupantes. Si bien el MEF asume que el gasto como proporción del PBI caerá del 24,7%, en el 2020, al 21,9%, en el 2022, y al 19,8%, en el 2025, este todavía se encontraría por encima del promedio del 19,2% del período 2001-2019. Cabe resaltar que estos cálculos están sobredimensionados por los supuestos de crecimiento económico que hacen que la razón al PBI baje. De hecho, en términos reales, el gasto sin intereses aumentaría en un 4% por año entre el 2020 y el 2025. En otras palabras, se asume que el gasto extraordinario para enfrentar la pandemia, de cerca de S/25 mil millones, nunca se retirará. Ello rompería la regla que todos los ministros de Economía hemos observado: que los gastos corrientes solo se podrían financiar con ingresos ordinarios; es decir, con recaudación tributaria, que llegaría al 15,1% en el 2022.

Más aun, según funciones, resalta la brecha de sub-ejecución entre recursos corrientes y de capital. En particular, los sectores Educación y Salud fueron los que más recursos recibieron en los últimos tres años, con una asignación promedio del 16% y el 11,5%, respectivamente, y los que menos ejecutaron su gasto de capital, llegando al 52% en el 2019 y solo al 39% en el 2020.

Del lado de la inversión, al no realizar un compromiso firme de multianualidad y de distribución a los gobiernos subnacionales, este gasto se convierte en el componente discrecional y sujeto a las voluntades del gobierno de turno, como ha sido la práctica desde el 2018.

Para evitar este manejo discrecional y usar el gasto de inversión como un instrumento de estímulo económico y de promoción de la regionalización, el Gobierno debería de comprometerse a un presupuesto de gasto e inversiones multianual, desarrollar las capacidades de los gobiernos subnacionales y distribuir estos recursos, a más tardar, el 31 de marzo de cada año, como hicimos en el 2017.

El mayor reto está en el financiamiento. El Gobierno solicita un endeudamiento por US$1,6 mil millones y S/35 mil millones. Es cierto que el Gobierno se permite transferir el endeudamiento en soles a dólares si las condiciones en los mercados le son “favorables”. Con la caída de los precios de nuestros bonos en soles y dólares, y la reciente reducción en la calificación crediticia, uno se pregunta: ¿habrá apetito en los inversionistas para comprar estos bonos? Parece que no tanto.

El Ejecutivo no ha dudado en poner los ojos en los S/103 mil millones de activos del sector público. De hecho, propone que estos recursos se transfieran a la cuenta del Tesoro Público, a más tardar, el 31 de marzo del 2022. Con esto extinguiríamos una buena parte de los ahorros que hemos guardado para épocas difíciles y quedaríamos expuestos a la volatilidad de los mercados internacionales cuando la Reserva Federal de los Estados Unidos se apresta a retirar sus estímulos.