Cuestión de confianza: Ejecutivo presentó demanda ante un TC incompleto | Claves

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“Se solicita al Tribunal Constitucional que declare la inconstitucionalidad total de la ley, por razones de forma y de fondo, por cuanto contraviene las siguientes disposiciones de la Constitución Política del Perú de 1993 y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional”, requirió el Ejecutivo en su demanda.

En el documento, presentado por el procurador para temas constitucionales Luis Huerta Guerrero, sostiene que el dispositivo expedido por el Congreso vulnera el artículo 118, numeral 3, de la Constitución, que reconoce la competencia del Poder Ejecutivo para dirigir y ejecutar la política general del Gobierno. Y, dentro de esto, el uso de medios constitucionales para dirigir dichas políticas como la cuestión de confianza.

Como se recuerda, la ley cuestionada estableció que el Poder Ejecutivo solo podía interponer una cuestión de confianza (artículos 132 y 133 de la Constitución) cuando se trate de temas vinculados a “materias de competencia del Poder Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de su política general de gobierno”.

El Congreso, cabe recordar, adujo que la interpretación que le dio a la cuestión de confianza fue para “corregir” los vacíos que había dejado el TC en las dos sentencias previas sobre la cuestión de confianza y disolución del Parlamento.

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Con ello, el Ejecutivo no puede utilizar dicho mecanismo alegando situaciones “relativas a la aprobación o no de reformas constitucionales” y por aquellas “que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos”.

Parte del sustento interpuesto por el Gobierno, se ampara en fallos anteriores del Tribunal Constitucional y la Convención Americana. Alegan, la transgresión a la separación y balance de poderes contenido en el artículo 43 de la Constitución y el sistema democrático, por lo que solicitó al Tribunal Constitucional realice un control de convencionalidad de la norma objeto de impugnación.

“En el caso de la cuestión de confianza, se trata de una institución fundamental, en determinados escenarios políticos, para obtener por parte del Congreso de la República las medidas, legislativas o de otro tipo, que sean necesarias a fin de concretar la política general del Gobierno”, se señala.

Una vulneración de fondo

El punto principal de la demanda se enfoca en cuestionar los límites establecidos por el Legislativo en la Ley 31355 para que el presidente de la República o los ministros de Estado, puedan hacer uso de la cuestión de confianza.

Según el Ejecutivo, lo aprobado por el Congreso, contraviene los artículos 132 y 133 de la Constitución, al establecer límites o restricciones respecto a las materias sobre las cuales puede plantearse dicho mecanismo legal.

Para sustentar este aspecto, se recordó la demanda interpuesta en el 2018 por un grupo de congresistas que se mostraron contrarios a la modificación de su reglamento para limitar eso de la cuestión de confianza.

En ese momento, el Parlamento estableció vía una resolución que no procedía la interposición de una cuestión de confianza “cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional en la sentencia por unanimidad recaída en el expediente No 6-2018-PI/TC (Caso cuestión de confianza y crisis total del gabinete) resolvió inconstitucional la reforma reglamentaria al sostener que el parlamento había excedido sus atribuciones para autoregularse, afectando a otras instituciones.

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En esa línea, según la reciente demanda, en dicha sentencia el TC explicó que las atribuciones presidenciales para interponer una cuestión de confianza es “abierta”.

75. Este Tribunal Constitucional encuentra que la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera.

Tribunal Constitucional expediente No 6-2018-PI/TC

También se señala que en la demanda competencial que se interpuso por la disolución del Congreso visto en el expediente No 6-2019-CC/TC, se “reconoció que la potestad del Poder Ejecutivo para plantear una cuestión de confianza es discrecional”.

“107. La pluralidad de escenarios en los que puede ser planteada la cuestión de confianza justifica, como no podía ser de otra forma, que no exista alguna disposición constitucional que regule los supuestos en los que ella puede ser presentada. Y ello es, además, una tendencia mayoritaria en el Derecho Constitucional comparado. En efecto, si es que la norma normarum diseñara esos casos hipotéticos, la cuestión de confianza dejaría de ser una potestad discrecional del Ejecutivo para pasar a ser un mecanismo de utilización tasada”.

Tribunal Constitucional expediente No 6-2019-CC/TC

El Ejecutivo consideró que el TC estableció que la materia sobre la cual pueden girar una cuestión de confianza “ha sido regulada por la Constitución”, con el objetivo de garantizar que lleve a cabo su política general de gobierno.

Ello, agregaron, no significará que el Ejecutivo pueda hacer un uso arbitrario de dicha facultad. Sin embargo, si así ocurriese, no será una norma la que limite el uso de la cuestión de confianza; sino el control constitucional que corresponde realizar al TC.

Sin embargo, la demanda del Ejecutivo también cuestiona vulneraciones normativas de forma que se habrían producido durante la creación, proceso y aprobación del dispositivo legal.

Fue reforma constitucional y no interpretación

Según la demanda, se transgrede el artículo 206 de la Constitución que regula el procedimiento de reforma constitucional. Ello, porque para el Ejecutivo, la modificación a la Ley 31355 que el Congreso adujo que sería una “ley ordinaria” o “interpretativa”, en realidad se trataría de una reforma constitucional.

Agregan que desde que se plantearon las modificaciones para la cuestión de confianza a través de propuestas legislativas, tuvo que haberse procesado bajo una reforma constitucional como la ley exige. Situación que no ocurrió.

“En el caso concreto, la Ley 31355 regula el tema de los límites a la cuestión de confianza, pero para su debate y aprobación se ha seguido el procedimiento previsto para las leyes ordinarias, al margen del establecido para las reformas al texto constitucional, por lo que contraviene el artículo 206 de la Constitución”, demandaron.

No puede interpretar normas constitucionales

En otro cuestionamiento, el Ejecutivo señala que el Legislativo, si bien tiene entre sus atribuciones la interpretación de normas jurídicas, esta facultad es sobre leyes y resoluciones legislativas que aprueba el Congreso.

El Ejecutivo indica que la Ley 31355 contraviene el artículo 102 de la Constitución, pues la competencia del Congreso para interpretar las leyes no puede ser empleada para normas constitucionales, en el caso concreto, los artículos 132 y 133, referidos a la cuestión de confianza.

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“Asumir que el Congreso puede ‘aprobar leyes de interpretación constitucional como parte de su función legislativa con capacidad de poder constituyente’, como se indica en el Dictamen citado en el párrafo anterior, implica un desconocimiento de la diferencia entre la potestad de dar una Constitución (que recae en el poder constituyente) y la facultad de aprobar una ley que interpreta las normas legales (que recae en un poder constituido)”, afirma la Procuraduría.

Finalmente, se remarca que al haber realizado una interpretación de la Constitución, el Congreso vulneró el artículo 2010 de la Constitución y el artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que reconocen a éste como el órgano de control y supremo intérprete de la Constitución. Además, se va contra lo que ya resolvió dicho ente sobre la cuestión de confianza.

Aníbal Quiroga: “Una demanda apurada”

Para el constitucionalista Anibal Quiroga, miembro del Consejo Consultivo de la Comisión de Constitución, no existe sorpresa en la demanda del Ejecutivo, pues ya había sido anunciada.

Si bien consideró que es absolutamente normal que las personas estén de desacuerdo con una ley y la lleven al TC, enfatizó que se trata de una “demanda muy apurada” al que no le encuentra un fundamento distinto al que ya habían cuestionado sobre el desequilibrio de poderes.

“No es tal desequilibrio, porque lo que la ley hace al interpretar la ley de la confianza es recuperar los poderes que estaban alterados desde la interpretación anómala que hizo (el expresidente) Martín Vizcarra”, sostuvo.

Explicó que lo se hizo es “quitarle la pistola” que tenía el Ejecutivo sobre el Congreso y este podía usar con cualquier razón para alegar la negación fáctica de la confianza. Incluso, se evitaría que se haga una cuestión de confianza por la reforma de la Constitución o la intención de buscar una reforma para plantear la Asamblea Constituyente.

Por ello, reiteró que dicha interpretación pone a la cuestión de confianza en los causes correspondientes.

Por ello, defendió que el Parlamento tiene la facultad de interpretar la Constitución. “Normalmente, cuando el Congreso expide una ley, lo hace dentro de los parámetros constitucionales, entonces tiene que hacer una interpretación constitucional”, explicó.

Finalmente, señaló que para poder derogar la ley, se necesitaría el voto de cinco de los magistrados del pleno, que actualmente está integrado por seis magistrados. “Entonces, basta que dos estén a favor de la ley para que no haya sentencia, eso dice el propio código. Entonces, la ley se valida y se constitucionaliza”, concluyó.

Ni bien el Congreso aprobó la norma, la presidenta de la Comisión de Constitución, Patricia Juárez (Fuerza Popular), enfatizó que “lo único que ha hecho el Congreso es recuperar el equilibrio de poderes”

Un TC incompleto

La demanda se presenta en un contexto que se muestra delicado al interior del Tribunal Constitucional que, tras el fallecimiento del magistrado Carlos Ramos, el pleno de dicha institución quedó integrado por seis magistrados.

Marianella Ledesma Narvaez (presidenta), Augusto Ferrero Costa (vicepresidente), Manuel Miranda Canales, Ernesto Blume Fortini, José Luis Sardón y Eloy Espinoza-Saldaña conforman actualmente el órgano máximo de interpretación de la Constitución.

Fuentes de dicha institución explicaron a El Comercio, será “bastante complicado” que con seis integrantes se pueda lograr una sentencia que obligatoriamente necesita ser respaldada por cinco votos para poder derogar una norma con rango de Ley.

Cabe precisar que la Ley Orgánica del TC exige cinco votos a favor para hacer sentencia, de lo contrario deberá dictar resolución declarando infundada la demanda de inconstitucionalidad.

Según explicaron desde el interior de dicha institución, el escenario se vuelve difícil porque la ley concibió la resolución de las demandas de inconstitucionalidad sobre una lógica de siete magistrados integrante el pleno.

En el actual contexto, manifestaron, basta que dos magistrados se pongan de acuerdo con definir qué es constitucional o no para controlar las decisiones del TC.

“Es muy frágil ahora la situación del Tribunal”, comentaron.

La demanda de inconstitucionalidad deberá ser puesta a conocimiento en la sesión del pleno del próximo martes. Sin embargo, según se pudo conocer el magistrado Ely Espinoza-Saldaña se encuentra con licencia por temas de salud. El magistrado debería reincorporarse la próxima semana.

Finalmente, si se admite la demanda (son necesario cinco votos), el TC deberá notificar al Congreso de la República y este tendrá un plazo para responder en 30 días útiles (un mes y medio en días calendario).

Luego de ello, se convocará a la audiencia pública para que el Ejecutivo y el Congreso expongan sus argumentos.

Según el artículo 108 del Código Procesal Constitucional, el TC dictará sentencia dentro de los treinta días posteriores de producida la audiencia.

Cabe remarcar que en el 2018, cuando el TC resolvió la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por congresistas debido a la modificación que hizo el mismo Parlamento a su reglamento para regular la cuestión de confianza, los siete magistrados -por unanimidad- declararon fundada la demanda de inconstitucionalidad y anularon dicha autoregulación.

Mientras que, en enero del 2020, con la ponencia del desaparecido magistrado Carlos Ramos, y los votos de Marianella Ledesma Narvaez (presidenta), Manuel Miranda Canales y Eloy Espinoza-Saldaña rechazaron la demanda de Competencia planteada por el expresidente del Congreso Pedro Olaechea, que buscaba delimitar la cuestión de confianza.

Mientras que, los magistrados Augusto Ferrero Costa (vicepresidente), Ernesto Blume Fortini y José Luis Sardón votaron a favor de la demanda competencial y se mostraron a favor de establecer ciertos criterios para el uso de la cuestión de confianza.

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