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La Contraloría General de la República ha buscado, por los últimos dos años, restablecer su capacidad sancionadora. La ley que conseguía dicho objetivo se vio detenida por las acciones del Ejecutivo en las últimas dos semanas, primero observando la autógrafa y luego anunciando una demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. ¿Cuál es el trasfondo de este debate?
En un fallo del 2019, el Tribunal Constitucional suspendió la capacidad sancionadora de la Contraloría, al establecer que las conductas infractoras debían ser fijadas por ley. Dicha ley fue finalmente aprobada por insistencia el pasado miércoles.
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Las observaciones que dio el Ejecutivo a inicios de mes consideraban, entre otras razones, que la tipificación de las conductas infractoras era muy general. De igual forma, aseguran que una Contraloría sancionadora debilitaría lo avanzado por SERVIR.
Este Diario conversó con Martín Cabrera, ex gerente de la Contraloría, y con Mayen Ugarte, profesora de la PUCP con experiencia en gestión pública, para entender dos posturas contrarias sobre este tema.
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1. ¿Qué opina de la observación del Poder Ejecutivo a la norma aprobada por el Congreso respecto a la tipificación de sanciones de la Contraloría?
Martín Cabrera: “Ya no está en discusión que la Contraloría no pueda sancionar a los funcionarios”
“La observación nunca tuvo asidero desde el punto de vista técnico porque es un tema que ya se superó constitucionalmente, ya el intérprete máximo de la Constitución los superó, ya dejó clarísimo eso. Por ese lado la observación no tendría sentido y el Congreso lo asumió así [con la aprobación de la insistencia]”.
Mayen Ugarte: “Es una de las observaciones más contundentes que he visto en temas de derecho”
“Es impresionante que hayan insistido en una norma que comete los mismos errores que aquello que fue justamente observado por el Tribunal Constitucional y que llevó a la no aplicación de la facultad sancionadora. En muchos elementos cae en el mismo problema que antes, de no ser suficientemente precisa, de no ser suficientemente clara”.
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2. ¿Debería la norma ser más precisa en la tipificación de los delitos?
Martín Cabrera: “Me parece descabellado que se plantee una especificidad mayor a la que ya tiene la norma”
“La gradualidad de la infracción o la sanción es un tema que corresponde a los que evalúan la conducta tipificada, pero no pretendan que se especifiquen todas las conductas. Eso supondría una mayor cantidad de supuestos, y eso supondría el riesgo de tener una importante cantidad de supuestos que queden fuera”.
Mayen Ugarte: “Es tan grande, es tan genérico, que genera absoluta indefensión”
“En general, todo lo que es sancionador tiene que ser más preciso. No estoy diciendo con esto que tengas que listar absolutamente todas las faltas o todas las causas tengan que ser absolutamente establecidas. Siempre hay cosas que se salen del marco. Pero te da los constructos principales con los cuales tú delimitas hasta dónde llega esa conducta”.
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3. ¿Está la Contraloría capacitada para fiscalizar y sancionar a los funcionarios públicos?
Martín Cabrera: “Hasta antes de la sentencia del TC la cosa funcionaba, y funcionaba bien”
“La naturaleza de la labor que realiza la Contraloría supone un análisis de los hechos con un enfoque en el gasto público, en el cumplimiento de la legalidad de los actos y en el seguimiento al adecuado uso de los recursos públicos. (...) Lo que se ha dicho es que SERVIR se encargue de las infracciones leves o muy leves, y nosotros nos encargamos de las graves o muy graves”.
Mayen Ugarte: “Hay un tema de equilibrio. Tendría que buscarse un arreglo institucional mejor.”
“Es bien complicado pedirle al que estableció o al que hizo el informe que sea el mismo que se revise como segunda instancia. [Los tribunos] están decidiendo sobre la confirmación o no de su propia opinión como Contraloría. Es poco equilibrado. No hay ningún mecanismo que garantice que ellos tienen algún nivel de blindaje para poder ser retirados”.
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4. ¿Por qué las entidades no sancionan a sus propios funcionarios?
Martín Cabrera: “¿Qué incentivo va a tener una entidad, un secretario general, de sancionar a su propio gerente?”
“Lamentablemente, muchas de las entidades, no obstante reciben los informes de control con las recomendaciones de iniciar acciones administrativas, no responden en consecuencia. Y más durante este periodo que Contraloría no ha tenido la posibilidad de sancionar, se ha evidenciado”.
Mayen Ugarte: “Mientras [el control interno] siga en manos de la Contraloría, eso no se va a fortalecer”
“El control interno debería ser el brazo de ayuda del titular de una entidad para revisar justo todas estas cosas que van sucediendo al interior y detectar estos casos. (...) No se trata de que la Contraloría haga un montón de acción concurrente, porque siempre va a haber esa sensación de “tú que me vas a controlar después, ¿te voy a explicar problemas para que me des recomendaciones ahora?” Es bien difícil esa confianza”.
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5. ¿Es real que muchos funcionarios no quieren firmar cosas por temor a que la Contraloría los termine involucrando sin tener alguna responsabilidad?
Martín Cabrera: “El temor es real, no lo puedo negar”
“El control tiene que ser entendido como una parte de la gestión pública que ayuda a garantizar que el recurso se gaste bien (...) Nadie prohíbe que el funcionario, antes de firmar, someta a consideración de la propia Contraloría la actuación que está llevando a cabo. Justamente para eso es importante el control concurrente”.
Mayen Ugarte: “No puedes presumir que hay un millón y medio de personas corruptas en el Estado”
“Es absurdo, es una limitación tremenda. (...) Muchas entidades tienen listo [el mapa de procesos] pero no lo aprueban, porque tienen temor de que si aprueban ese instrumento de gestión, y en alguna actuación se saltan un paso de ese proceso –que no es un procedimiento administrativo– les va a caer una auditoría. Si lo haces distinto, pero llegas al mismo resultado, da lo mismo como hayas hecho el proceso”.
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