Congreso agenda proyecto que golpea lucha contra la corrupción: los peligros de la propuesta sobre extinción de dominio

El Congreso realizó este miércoles un pleno dedicado a la lucha contra la inseguridad ciudadana, en medio de una coyuntura marcada por el aumento de denuncias por delitos como extorsión y la declaratoria en emergencia de distritos en Lima y Piura. Sin embargo, uno de los primeros puntos en su agenda no estuvo relacionado directamente con esta temática, sino a los procesos de extinción de dominio.

La extinción de dominio permite que el Estado recupere bienes (inmuebles, vehículos, dinero, etc.) que son fruto, instrumento o consecuencia de actividades ilícitas. Tienen fiscales, procuradores y jueces especializados, lo que permite que estos procesos se tramiten de forma independiente o autónoma respecto a los procesos penales.

LEE TAMBIÉN | Sada Goray: los argumentos del PJ para dictar 30 meses de prisión preventiva para exesposo de empresaria

Con la ley vigente, no se necesita que las personas involucradas tengan una condena para impulsar el proceso, sino que se apunta directamente al bien y si este se obtuvo de forma legal. Basta con acreditar que fueron adquiridas con medios ilícitos. Esto también permite que se puedan llevar adelante estos procesos respecto a los bienes que deja una persona que murió antes de que termine de ser investigada o sentenciada, así como a los bienes de una persona que se dio a la fuga o que no puede ser juzgada penalmente en el Perú.

Según advierten las entidades involucradas, con la propuesta que evaluará el Congreso solo se podría aplicar una proceso de este tipo luego de una sentencia condenatoria. Esto implicaría una demora y mayores dificultades para la extinción, ya que los procesos penales en casos de crimen organizado son bastante largos.

El proyecto de ley que busca modificar este sistema es el 3577, del congresista Jorge Morante (Fuerza Popular). Según su título, busca modificar la Ley de Extinción de Dominio (LED) para “precisar la definición de actividad ilícita e incorporar facultades al Programa Nacional de Bienes Incautados (Pronabi)”. Sin embargo, el Poder Judicial y la Procuraduría Especializada en Extinción de Dominio se oponen. Esta última, en particular, advirtió que sería un “grave retroceso en la lucha contra la corrupción, el crimen organizado, el narcotráfico, el lavado de activos, entre otros”.

El dictamen fue aprobado por mayoría en abril pasado en la Comisión de Justicia. Hoy depende del pleno del Congreso. Concretamente, lo que busca es modificar el texto de la Ley de Extinción de Dominio y cómo se define allí el concepto de “actividad ilícita”, a partir del cual se puede dar un proceso de extinción de dominio.

La actual definición es “toda acción u omisión contraria al ordenamiento jurídico” con este ámbito de aplicación: delitos contra la administración pública (corrupción), contra el medioambiente, tráfico ilícito de drogas, terrorismo, secuestro, extorsión, trata de personas, lavado de activos, contrabando, defraudación aduanera y tributaria, minería ilegal y otras con que podrían generar dinero, bienes, efectos o ganancias de origen ilícito o actividades vinculadas al crimen organizado.

La propuesta es modificar ese texto para que actividad ilícita se entienda como “toda acción u omisión delictiva contraria al ordenamiento jurídico penal”. Según advierten desde la procuraduría y el Poder Judicial, ese cambio, aparentemente pequeño, implica que los procesos de extinción de dominio dejen ser autónomos de los procesos penales,. Estarían restringidos a que haya una sentencia condenatoria al final de un largo y complejo proceso penal.

Actualmente, un proceso de este tipo para recuperar bienes a favor del Estado se puede impulsar de forma paralela o independiente al proceso penal. Por ejemplo, la fiscalía especializada en extinción de dominio presentó este año una demanda para que bienes vinculados al expresidente Alejandro Toledo, valorizados en más de US$ 5 millones, pasen a favor del Estado por su presunto vínculo con dinero ilícito.

Un juzgado especializado en extinción de dominio actualmente viene tramitando si acoge este pedido. Ello se procesa en paralelo y de forma independiente a las acusaciones penales contra Alejandro Toledo por el Caso Odebrecht, cuyo juicio iniciará en octubre y podría demorar más de un año; y por el Caso Ecoteva, por el cual la autorización para que pueda ser juzgado en el Perú todavía sigue en trámite ante los Estados Unidos.

La procuradora especializada en extinción de dominio, Liliana Meza, dijo a El Comercio que la aprobación de la ley afectaría más de 4.000 procesos de este tipo actualmente en trámite, entre los que está el de Alejandro Toledo o el que implica a los herederos del expresidente Alan García, así como casos futuros. “Constituye para nosotros un retroceso en la lucha contra la corrupción, contra la criminalidad organizada y demás ilícito graves. Sería retrotraer todo lo que se ha avanzado [...] Este proyecto de ley a los únicos que beneficia son a los delincuentes”.

“Cuando ciñes la actividad ilícita al ámbito del delito, tiene que acreditarse en el ámbito penal que existe realmente la comisión de un delito, con todas las características y la acreditación de la responsabilidad penal”, explicó. “La consecuencia sería que no podríamos obtener sentencias favorables al Estado. Si esperamos que haya una condena en los procesos penales, sabiendo que tardan años en emitir una sentencia, porque tienen muchas más etapas que un proceso de extinción, los resultados van a ser deficientes [...] La actual ley funciona y funciona muy bien. Tanto así que somos ahora un referente a nivel internacional”,.

Un ejemplo de la utilidad de la actual ley, indicó, es la sentencia obtenida para recuperar más de US$ 1.5 millones de una cuenta en México de Víctor Malca Villanueva, ministro y embajador durante el régimen de Alberto Fujimori. Él falleció en el 2015, lo que extinguió toda acción penal en su contra. Sin embargo, al no requerir sentencia condenatoria, se pudo impulsar la extinción de dominio.

“A pesar de que falleció, a través del proceso de extinción de dominio se ha logrado recuperar este dinero para el Estado. Es un claro ejemplo de lo que nos permite la ley, porque lo no vincula al ámbito penal. En extinción de dominio se persiguen los bienes, no las personas. Si en el proceso se acredita que los bienes vienen de origen ilícito, pasan al Estado. Si no se acredita, la persona demandada tiene garantizada su propiedad. Lo que se busca es recuperar el patrimonio ilícito que adquieren los delincuentes”.

En las justificaciones del proyecto, el congresista fujimorista sostiene principalmente que su iniciativa busca “agilizar el proceso, evitar excesos que desnaturalizan la ley y garantizar su eficiencia en la lucha con el crimen organizado”. A su criterio, la actual ley “crea una generalidad que va más allá de la solo acción penal” y “abre la posibilidad” de que los procesos de extinción de dominio se deriven “de otro tipo de conductas contrarias al ordenamiento jurídico”, como los procesos civiles, administrativos o tributarios.

“Dicho alcance podría ser utilizado indebidamente por ejemplo en las ejecuciones extrajudiciales derivadas de tributos municipales o sanciones administrativas derivadas de procedimientos accionados contra ciudadanos, desconfigurando el sentido de la ley de pérdida o extinción de dominio”, se lee en el documento. “Es importante (...) modificar el Decreto Legislativo a fin de poner límites dentro de la aplicación de la figura de la extinción de dominio, procurando mantener esta figura como la principal herramienta contra el crimen organizado”.

Sin embargo, también se señala que si bien la extinción de dominio es un proceso independiente y autónomo del proceso penal, es importante que “como figura contra el crimen organizado cumpla con la naturaleza de responsabilidad penal, la cual se basa en requerir la figura de la culpabilidad dentro de la acción”. Es decir, que se requiera la declaración judicial de culpabilidad, una sentencia condenatoria, para que el proceso de extinción proceda.

“La investigación y enjuiciamiento de aquellos muebles y estructuras obtenidos mediante actividad ilícita será el único medio de extinción de dominio, ocurriendo simultáneamente con la determinación de la sanción del delito y preservando las características de proceso autónomo de la investigación”, agregan. Por otro lado, el proyecto también propone que todo lo recaudado en subastas de bienes incautados sea destinado a la fiscalía. Con la norma actual, esto se divide equitativamente entre el Poder Judicial, fiscalía, la PNP y el Ministerio de Justicia.

La oposición de la Procuraduría quedó plasmada en dos informes remitidos al Congreso. En el primero, se remarca que la extinción de dominio es una “herramienta de política criminal independiente y autónoma del proceso penal, dirigida específicamente contra bienes y fortunas adquiridas como producto de actividades ilícitas reprochables por el ordenamiento jurídico peruano”. Para esto, se establece “un proceso que se aplica únicamente respecto de los derechos reales y que se realiza al margen de la acción penal, dado que el objeto de las dos acciones es distinto”.

Agregan que la Ley de Extinción de Dominio no se restringe a “actividades ilícitas contrarias al ordenamiento jurídico penal, sino que lo amplía a todo ámbito del ordenamiento jurídico, como puede ser administrativo, civil, tributario, entre otros”. “El espíritu de la norma no es afectar solo el patrimonio de actividades ilícitas producto de ilícitos penales, sino que su ámbito de aplicación va más allá y comprende toda actividad ilícita contraria al ordenamiento jurídico que tenga la capacidad de generar dinero, bienes, efectos o ganancias de origen ilícito”.

Por otro lado, señalaron que la extinción de dominio no es una pena, sino que recae sobre bienes, no sobre sus propietarios. “No está condicionado a la demostración de responsabilidad penal, pues su naturaleza es de carácter real y de contenido patrimonial; además es un proceso totalmente independiente del proceso penal, con principios y garantías propias, y con presupuestos que determinan el inicio del mismo”.

Así, advirtieron que el proyecto se equivoca al considerar la extinción de dominio como “una figura de naturaleza de responsabilidad penal y la vincula a los fines de la pena”. “No se ha tenido en consideración que la extinción de dominio es un proceso completamente autónomo de cualquier otro proceso jurisdiccional, que se rige por sus propios principios”, señalaron.

“La propuesta de modificación plasmada en el proyecto de Ley N.° 3577, desde nuestra óptica, va significar un retroceso en la lucha contra la criminalidad organizada, la corrupción, el lavado de activos, minería ilegal, entre otras actividades ilícitas que sin ser delito, generan patrimonios obtenidos fuera de los límites de la ley”, concluye la procuraduría. “Por el contrario, va constituir una limitante que restringe el ámbito de aplicación de la LED a actividades ilícitas penales”.

En cuanto a la otra propuesta en el proyecto de ley, la consideraron un “retroceso en los logros que viene alcanzando el Subsistema de Extinción de Dominio”. Al destinar el dinero que se obtenga de subastas de bienes incautados solo a la fiscalía, “se dejaría sin presupuesto para cumplir los objetivos trazados en la recuperación del patrimonio ilícito a la procuraduría a mi cargo, a las procuradurías públicas que también conocen casos de extinción de dominio fuera de los supuestos de nuestra competencia, así como, a las demás instituciones y/o entidades involucradas con tal propósito”.

En un segundo informe, la procuraduría destacó que con la actual ley de extinción de dominio, que ahora se pretende cambiar, se obtuvieron 616 sentencias favorables respecto a “bienes patrimoniales ilícitos” que pasaron ser propiedad estatal. Estos bienes están valorizados en más USD$ 60 millones en “patrimonio ilícito que se ha recuperado a favor del Estado”.

La procuradora Meza recordó que la antigua Ley de Pérdida de Dominio sí limitaba su aplicación a casos en los que ya se tenía una condena, tal como busca hacer esta modificación. “En siete años de vigencia de esa ley, solo se obtuvieron apropiadamente 37 sentencias favor del Estado”. Esto en contraste con las más de 600 obtenidas desde el 2018 a la fecha con la ley actual.

Ante la inclusión del proyecto en la agenda del pleno, la Procuraduría General del Estado emitió un comunicado este miércoles. Allí afirmaron que su aprobación “constituiría un grave retroceso en la lucha conta la corrupción, el crimen organizado, el narcotráfico, el lavado de activos, entre otros delitos de alta peligrosidad, donde el sistema de extinción de dominio viene cumpliendo un importante rol disuasivo al atacar directamente el patrimonio ilícito”.

Si bien inicialmente la institución no manifestó su opinión, en mayo, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial también manifestó su “disconformidad” de su institución con la iniciativa. La postura se basó en un informe interno donde se concluye que el proyecto es “inconstitucional e inconvencional”. Allí se argumenta que el proyecto “desconoce por completo” la diferencia entre entre un proceso residual (el que procede solo luego de una condena) del proceso autónomo de extinción de dominio regulado por la LED, así como la “doctrina de base”.

“Por ejemplo: un criminal sentenciado firmemente (culpabilidad probada) debería perder todas las propiedad que adquirió; sin embargo, en extinción de dominio, no necesariamente, puesto que si demuestra que imprimió debida diligencia en la adquisición o utilización de su propiedad, pese a la responsabilidad o culpabilidad declarada firmemente, no corresponde que se extinga su propiedad”, dice el informe firmado por el juez supremo Manuel Luján López, coordinador nacional del Subsistema Especializado en Extinción de Dominio.

El mismo juez supremo se manifestó este miércoles invocando a los congresistas a no aprobar el proyecto. “Ese proyecto de ley, al incluir las palabras ‘actividad ilícita delictiva’ y ‘tipo penal’, nos impide seguir trabajando por el Perú, seguir extinguiendo los bienes ilícitos que vienen del sicariato, la extorsión, el tráfico ilícito de drogas, el narcoterrorismo. Por que todos esos delitos tiene en común que generan dinero, que va a los bancos, que compra vehículos, que compra inmuebles”, dijo en un video difundido por Epicentro.

“Esos inmuebles, no sean ingenuos, no van a nombre de los delincuentes, van a nombre de terceras personas. Ni siquiera esas personas, en muchos casos, saben que tienen esos bienes a su nombre [...] Nosotros extinguimos esos bienes para el país, eso bienes que le hacen daño a la sociedad [...] Por eso les pido que piensen en el país. No aprueben ese proyecto de ley y permítannos seguir trabajando para conseguir una patria mejor”, agregó.

En tanto, Jorge Morante defendió su proyecto, aseguró que no implica que se requiera una condena para impulsar una extinción de dominio y minimizó las críticas de la procuraduría y del juez supremo. “Cuando se llevó a cabo el proceso en la comisión [...] se le solicitó opinión al Poder Judicial, dijo que no tenía nada que opinar. Eso está por escrito [...] [En la Procuraduría] no mandaron ningún documento en contra. Si lo habrán enviado, lo habrán enviado después”, dijo a El Comercio.

“Tal vez nuestros jueces no tienen una buena y adecuada comprensión de lectura. El proyecto de ley en ningún momento exige un tema de sentencia, lo único que hace es precisar que aquello donde dice ‘actividad ilícita’, esta esté vinculada a un delito [...] Se mantiene el tema de la autonomía del proceso, lo único que tiene es estar correlacionado, que la actividad ilícita debe entenderse como una actividad ilícita vinculada al proceso penal”, afirmó.

Cuando se le refirió el pronunciamiento posterior donde el Consejo Ejecutivo de Poder Judicial plasma su oposición, respondió que “el proyecto ya está. A ellos se les consultó en su oportunidad y dijeron que no tenían nada que decir”. “El Congreso no es un lugar donde ellos tengan que venir y decir lo que mejor se les ocurre en el momento que quieran. Hay un plazo en que tienen que responder [...] El Congreso, que es un ente autónomo, cuando recibe una opinión de otro poder del Estado, ¿antes de pronunciarse tiene que volver a preguntar si sigue manteniendo su posición o la ha cambiaod? Me parece muy poco serio por parte del Poder Judicial”.

También estimó que la Procuraduría Especializada en Extinción de Dominio, que trabaja día a día en este tipo de casos, no está “leyendo adecuadamente” su iniciativa. “Y ese es uno de los grandes problemas de nuestra administración pública, el poco nivel de los funcionarios”. En cuanto a la crítica del juez supremo Manuel Luján, coordinador nacional del Subsistema Especializado en Extinción de Dominio, respondió que “bueno pues, ya vemos muchos jueces cómo llegan”.