Gobierno presentó propuesta para crear el Ministerio de Infraestructura: sepa los detalles y qué opinan los especialistas

Tres días después de que la presidenta Dina Boluarte anunciara en su Mensaje a la Nación que el Gobierno enviaría al Congreso de la República un proyecto de Ley para la creación del Ministerio de Infraestructura, el Poder Ejecutivo presentó el Proyecto de Ley N° 08508/2024 para dar vida a esta nueva cartera.

“Se propone crear el Ministerio de Infraestructura como entidad encargada de planificar, coordinar, formular, ejecutar y supervisar la gestión de la infraestructura pública a nivel nacional, con la finalidad de brindar servicios públicos de calidad a la población, considerando el enfoque territorial y social, la eficiencia y la sostenibilidad”, indica el proyecto de ley que deberá ser analizado y debatido en las distintas instancias del Parlamento.

Tal como se fue dilucidando desde el anuncio de 28 de julio, este nuevo ministerio contempla la fusión de entidades, programas, proyectos y fondos, hoy adscritos a ministerios y la PCM. De acuerdo a la propuesta presentada por el Ejecutivo, el Ministerio de Infraestructura absorberá a 13 entidades, programas, proyectos y fondos que hoy están en siete ministerios. Entre ellas estará la Autoridad Nacional de Infraestructura (ANIN), el Organismo de Estudios y Diseño de Proyectos de Inversión (OEDI), así como a los programas y proyectos que se detalla en el siguiente cuadro.

Como se recuerda, inicialmente, en base al borrador del proyecto de Ley que trascendió en los últimos días, se preveía que en la lista de unidades ejecutoras que se fusionarían también estaría la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (ProInversión), lo que fue descartado ayer- dos días después del discurso- por el ministro de Economía, José Arista. En el proyecto de Ley que finalmente fue presentado al Congreso no se incluyeron en la lista el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (Foncodes), así como el Programa de Apoyo al Transporte Sub Nacional (PATS) y el Fondo Invierte para el Desarrollo Territorial (FIDT), como sí aparecían en el borrador del proyecto de Ley que trascendió en los días previos.

A pesar de no contar con estas cuatro unidades y fondos dentro del Ministerio de Infraestructura, esta cartera que absorbería a las 13 unidades concentraría un presupuesto por encima de los S/16 mil millones, el más costoso del país, como podemos ver en el cuadro al final de este párrafo, elaborado por EC Data de El Comercio. Siendo un ministerio que, como ha advertido Luis Miguel Castilla, director ejecutivo de Videnza Instituto y exministro de Economía, centralizará un gran poder económico y político. Así como con un gran presupuesto que “se le quitaría a los ministerios”, apuntó a este Diario.

Juan José Cárdenas, especialista en proyectos de infraestructura y socio de Damma Legal Advisors, comenta que- pese a que ahora serán menos unidades que se fusionarán- va a seguir siendo un megaministerio , por lo que es importante que se tengan mecanismos transparentes, de anticorrupción y con direcciones especializadas.El especialista en infraestructura destaca que este ministerio es una medida positiva y está a favor de la propuesta.

“Esto también se ha visto en otros países, donde el modelo ha funcionado bien. Actualmente, hay muchas entidades que duplican funciones”, indica.

Para la fusión de estas 13 entidades y su absorción dentro de lo que será el Ministerio de Infraestructura, el proyecto de Ley establece la constitución de una Comisión de transferencia, que estará encargada, precisamente, de la transferencia de funciones, bienes, recursos, personal y materiales de las entidades, programas, proyectos y fondos que serán fusionados al Ministerio de Infraestructura. Estará conformada por un representante de la PCM, quien la presidirá, uno del MTC, uno del MVCS, uno de Midagri, uno del Minsa, uno del Produce y uno del Minedu.

Esta Comisión tendrá un plazo de 90 días hábiles para presentar a la PCM el informe detallado del proceso de transferencia. Este plazo podría prorrogarse solo una vez por un periodo similar.

Asimismo, dispone que el Ministerio de Infraestructura se implementaría en un periodo no mayor de 24 meses (dos años) a partir de que se apruebe el Reglamento de Organización y Funciones (ROF). Y, precisa, que en tanto se apruebe el respectivo ROF y los demás documentos de gestión del Ministerio de Infraestructura, las entidades, programas, proyectos o fondos que se van a fusionar continuarán con sus funciones.

También se establece que para la adecuación del ministerio se tendrá un plazo no mayor a los 180 días calendario contados a partir de la entrada en vigor de la Ley para que los sectores realicen las adecuaciones normativas y de gestión que correspondan como consecuencia de la fusión.

Como detalla la propuesta, este ministerio será el encargado del Plan Nacional de Infraestructura, que deberá ser aprobado mediante Decreto Supremo, contando con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.

Recordemos que durante el Mensaje a la Nación, la presidenta Boluarte indicó que esta medida se adoptaría sin generar gasto adicional al tesoro público, dado que se solventa con el presupuesto ordinario de cada entidad; y, se desarrollará en el marco de un proceso de racionalización técnico.

En el proyecto de Ley presentado al Congreso se detalla que los recursos que se usarán son aquellos asignados por la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público. Además de donaciones y transferencias que efectúen las instituciones y organismos públicos, así como las personas naturales o jurídicas privadas; los recursos provenientes de la cooperación nacional e internacional reembolsables y no reembolsables, de acuerdo con la normativa vigente; así como otros que se establezcan conforme a ley. No obstante, en el proyecto se indica que el Ejecutivo propondrá modificaciones presupuestarias en el nivel institucional que se requieran realizar como consecuencia de las fusiones que se realicen, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.

Cárdenas comenta que habrá costos de implementación de las fusiones, como cuando se fusionan empresas privadas. “Es una buena idea, pero se tiene que hacer bien, de manera ordenada y bien pensada. A la larga, estas fusiones pueden tener ahorros en el gasto corriente, pero seguro al inicio requerirá inversión para la implementación. No debería ser tan relevante”, refiere.

Para Castilla, estas fusiones podrían generar algunos ahorros a nivel de personal, pero habrá que ver la modalidad de trabajo y ver si a la larga puede también generar ahorros. “Ahora con este conglomerado de unidades ejecutores, no me queda tan claro la ganancia de eficiencias, empezando por recursos humanos, dado que hay muchos regímenes laborales, locadores de servicios, con proyectos de Ley para que sean permanentes. A mi no me queda claro que conlleve ahorros o que haya un aumento de recursos que pueden presionar aun más al fisco. Acá esto amerita un estudio mayor”, explica.

Hasta el momento, este proyecto de ley ha sido presentado y deberá seguir su curso para luego ser debatido en el Pleno del Congreso. Con la eventual aprobación del Ministerio de Infraestructura, el Estado podría pasar a tener 19 ministerios. Eso mientras se aclare otro de los anuncios de la presidenta Boluarte referido al reordenamiento de ministerios. Se fusionarían “dos pares de ministerios”. Si bien todavía la presidenta no ha aclarado cuáles serán, comentó que presentará el proyecto de Ley al respecto en un plazo de 30 días.

De acuerdo al proyecto de Ley de 34 páginas, a través de esta nueva cartera, único ejecutor centralizado, se facilitaría la coordinación de los proyectos de infraestructura, reduciendo la duplicación de esfuerzos, mejorando la eficiencia en la ejecución, así como una supervisión más estrecha y una gestión más eficiente de recursos. “Esto reduciría los retrasos y sobrecostos. La existencia de múltiples entidades con responsabilidades específicas y separadas puede conducir a una descoordinación en la implementación de proyectos de infraestructura, desde la formulación hasta la ejecución y pos evaluación”, se precisa en el documento. En la propuesta indican que se tomaron de referencia las experiencias de los Ministerios de Obras Públicas de Chile, Argentina y Francia, entre otras.

Como se registra en el documento, en base a las cifras de Proinversión, las brechas de infraestructura en el Perú se dividen en necesidades de corto plazo (S/ 117,2 mil de millones) y largo plazo (S/ 363,5 mil de millones), con el sector transporte representando la mayor brecha en ambos horizontes.

Para Cárdenas, especialista en proyectos de infraestructura y socio de Damma Legal Advisors, no está mal que Proinversión haya quedado fuera de la lista de entidades que serán absorbidas por el Ministerio de Infraestructura. “Proinversión va a seguir haciendo su labor, que está funcionando bien en los últimos años, así que es un cambio importante que no haya sido incluido en la fusión. No me parece mal que esté separado, va a permitir simplificar la función de los organismos, ya que un proceso de fusión sería complejo y largo, lo que creo que no valdría la pena”, explica.

Además, remarca que Proinversión tiene características diferentes a los otros fondos y programas que se están absorbiendo, que son ejecutores. Cárdenas precisa que Proinversión es estructurador y promotor, pero no descarta que quizá hayan dejado a más largo plazo la posibilidad de evaluar nuevamente si puede o no ser parte de este nuevo ministerio. “Proinversión como no es ejecutor, no tiene un presupuesto tan grande, sobre Foncodes no sé por qué quedó fuera, sí es ejecutor”, anota.Cárdenas remarca que el proyecto de un Ministerio de Infraestructura es una buena medida.

Luis Miguel Castilla, director ejecutivo de Videnza Instituto y exministro de Economía, comenta a El Comercio que es positivo que se hayan racionalizado algunas de estas unidades y no se haya incluido a Proinversión o Foncodes en el proyecto de Ley del nuevo ministerio.

“No tenía ningún sentido de incluirlas. En Foncodes se centran en intervenciones de corte social, que iba a estar junto a proyectos de gran envergadura en transporte o vivienda. Que no se incluyera a Proinversión también es pertinente, recordemos que es la agencia que promueve la inversión privada en el país y esto no es solo con proyectos de infraestructura”, afirma. Pero si bien saluda esta parte de la propuesta, para Castilla este ministerio no es una buena idea.

Para el exministro, hay muchos aspectos que no quedan claros. Uno de ellos es que, para el especialista, sigue pendiente qué va a pasar con ministerios como el MTC sin sus dos ejecutoras centrales como Provías Nacional y Provías Descentralizado.

Además, apunta que un nuevo ministerio no resuelve los problemas que hoy tiene la inversión pública como la descoordinación a nivel de gobiernos, inversiones desconectadas, entre otras. Aunque Castilla resalta que es positivo poner la discusión de cómo mejorar el impacto de inversión en infraestructura, pero que se debió plantear en una reforma del Estado, no de “una forma un tanto improvisada”. Para el Ejecutivo, hubiera sido mejor darle más tiempo a la ANIN u otorgarle mayores funciones.

Cárdenas considera, desde su lado, que de aprobarse el proyecto, la relación principal de Proinversión sería con el Ministerio de Infraestructura, además del MEF, por lo que, estima, eventualmente se podría reperfilar el directorio de Proinversión.

El experto recomienda que el nuevo ministerio, dado el tamaño y el alcance que tendría, implemente direcciones que se encarguen de las distintas modalidades de proyectos como las Asociaciones Público Privadas, Gobierno a Gobierno (G2G), Obras por Impuestos, Obras públicas, entre otras.