La agencia de Dina y Alberto. Crónica de Fernando Vivas sobre la creación de la ANIN

Tras el anuncio de marzo, les conté su génesis (ver “No se va, no se va, Dina no se va” del 21/3/23) y descubrimos que la idea surgió en un viaje de Boluarte al norte para monitorear los desastres de Yaku. La impactaron la falta de obras de prevención y las dificultades de los gobiernos locales para ejecutarlas. Entonces, conversando con su socio Otárola, pensaron en hacer algo llamativo al respecto. Una razón adicional los convenció: estaban frustrados e impacientes por la pobre respuesta que sus llamados al diálogo tenían en las autoridades de las regiones alzadas. Y vieron que hablar de obras y de plata era la manera más efectiva de romper el hielo. Nota sobre el nombre: posiblemente está inspirado en el IPA (Institute of Infrastructure and Projects) británico y fue sugerido por algún funcionario de la Autoridad de Reconstrucción con Cambios (ARCC) que conoce bien a sus pares de Gran Bretaña con quienes tienen un contrato de gobierno a gobierno.

La propuesta ya está lanzada y el proyecto de ley (PL) ha sido difundido. Una primera impresión: Se recoge la necesidad imperiosa de hacer obras de prevención, lo que le da cierta urgencia coyuntural al asunto, sin ser ello, en este caso, un defecto. La Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC) no tuvo mecanismos imperativos para priorizar aquellas obras y cientos de miles de peruanos lo están pagando ahora. Sin embargo, no quedan claros, en el PL, los mecanismos por los cuáles se podría garantizar esa priorización. Tal como lo repiten todas las autoridades de gobierno, se esperan, en este año y en el verano del 2024, más desastres provocados por un fenómeno del ‘Niño’ global. ¿Por qué no obligar a prever?

Una segunda impresión: Se priorizan los proyectos llamados ‘emblemáticos’ y ‘estratégicos’, pero, como los criterios para definirlos son flexibles, su inclusión queda librada a la discrecionalidad política de las autoridades del Ejecutivo y de los gobiernos locales. El Art. 8, señala que son emblemáticos aquellos que están en el Plan Nacional de Infraestructura (PNI) o los que cumplen otros requisitos: monto igual o mayor a S/. 200 millones, alta complejidad, que sea de prevención, que tenga gran impacto social y económico. Estas características no hacen que un proyecto nuevo sea necesariamente mejor que uno que estaba planificado años atrás. Pero la ANIN, si así lo decide el Consejo de Ministros a propuesta de la PCM, puede apostar por cualquier nuevo proyecto que tenga alguno de esos rasgos. Esto me ha quedado claro luego de consultar a la PCM sobre los artículos cruciales del PL.

La AFIN (el gremio de los empresarios de construcción) y expertos en obras públicas y privadas como Camilo Carrillo; han saludado la propuesta (ver “El gobierno propone la creación de una Autoridad Nacional de Infraestructura” del 5/4/23) por su buen ‘timing’ y su afán de agilizar y destrabar la inversión y la ejecución de obras. Hacen sugerencias –la AFIN pide no olvidar el fomento a las app (asociaciones público privadas) y Carrillo cree que se debe tomar el modelo de un PMO (Projecto Management Office)- pero no objeciones de cuidado. La ANIN no alteraría la tradición nacional de relegar lo que planifica la tecnocracia por lo que imponen los políticos. No hay ni obligación de acometer las obras planificadas en el PNI ni mucho filtro para recibir lo improvisado. Todas estas impresiones son debatibles y pueden llevar a ajustes en la ley y en su reglamento. Pero hay una objeción mayor, a la vez técnica y política, que hace el contralor Nelson Shack. Fui a su despacho y me la explicó con paciencia. Venía de Tumbes y Piura y es otro de los convencidos de que la prevención tiene que ser planificada y obligada, no librada a los caprichos de la política. “No es popular, pues, para una autoridad política hacer obras para prevenir desastres que no sabe cuándo llegarán”, fue lo primero que me dijo.

De una vez, el MOP

La principal objeción de Shack es política. “No me parece que una agencia dirigida por la PCM sea la mejor opción para fomentar obras. La volatilidad del primer ministro no le da tiempo ni energía ni estabilidad para dedicarse a esto. Tendría que ser un ministro más estable, como el del MEF”. Buen punto el de Shack. En efecto, los primeros ministros viven al vaivén de la política, son blanco de ataques y bomberos de conflictos sociales; su vulnerabilidad política afectaría que, además, se dediquen a la ANIN. No olvidemos que, en la jerga política, se les adjetiva como ‘fusibles’. ¿Cómo dejar los megaproyectos en manos tan tensas?

En cambio, los ministros de carteras económicas suelen contar con más estabilidad. El MEF, por ejemplo, puede caer, pero otro funcionario del sector suele reemplazarlo. Para poner un solo ejemplo, Álex Contreras, el actual ministro de Economía, es funcionario del MEF desde el 2019. Fue, incluso, viceministro de Pedro Francke. Otárola debutó en este gobierno como ministro de Defensa y, en la primera crisis ministerial de diciembre, reemplazó a Pedro Angulo en la PCM.

Le cuento a Shack que hace unas semanas pregunté en la PCM por el sentido de la ANIN, antes de que estuviera listo el PL, y Alberto Otárola me envió una respuesta que incluía esta afirmación: “La ANIN va a ser el preludio del Ministerio de Obras Públicas”. El contralor retruca: “!Entonces, que hagan de frente el Ministerio de Obras Públicas! Eso estaría bien. Para hacer obras necesitas lidiar con muchas cosas, articular con autoridades de todos los niveles, tener asiento en el Consejo de Ministros y eso solo lo puede hacer un ministro dedicado a esto a tiempo completo, que no tenga la volatilidad del primer ministro”. ¡Vamos por el MOP!, le digo a Shack, poniendo otra sigla delante de los bueyes. Tanto el contralor como el experto Carrillo, están de acuerdo en que lo mejor es contar con un ministerio y con esta suerte de organismo autónomo y agencia que se nutre de las experiencias de la ARCC (a la que absorvería según dice una disposición transitoria del PL) y de Proinversión, cuyo consejo directivo es muy similar al propuesto.

¿Por qué el gobierno no ha planteado de una vez el MOP? Apuntaría dos razones: la derecha congresal y la opinión pública se asusta cuando se habla de un nuevo ministerio, pues recela de que crezca en demasía la carga burocrática. Es parte de nuestro temperamento anti político. En cambio, un ente de otro nombre y vuelo, es siempre más digerible. Pero hay otra razón. La ANIN tiene un fuerte componente de voluntad política nacida de la sociedad de Boluarte con Otárola, y ambos estiman que cuentan con el amén de un gabinete de técnicos sin peso político como para contradecirlos. Probablemente, esto les parece mejor que proponer un nuevo ministerio cuya independencia y aparato se les escaparía. La ANIN sería la agencia de Dina y Alberto, no el ministerio de un fulano que adquiriría su propio relieve.

Mira: Crónica sobre la génesis de la ANIN.

Tu eres para mi, ‘G2G’

Por todo esto, en el PL, los proyectos se deciden sumariamente en una sesión del Consejo de Ministros, sin que intervenga el Consejo Directivo compuesto por los ministros de las carteras de alta ejecución, incluyendo Educación y Salud. Pregunté si ese consejo jugaba algún papel decisorio en la fase crucial de aprobación de un proyecto para incluirlo en la cartera, pero me dijeron que sus funciones son las que están en el PL y no otras. En efecto, la ANIN es pura voluntad palaciega.

Como esa voluntad es pragmática, Otárola ha repetido en varias ocasiones, que las obras grandes y emblemáticas, se harán por el sistema ‘G2G’ (‘government to government’, gobierno a gobierno). Todos los expertos que conozco, incluído Shack, reconocen que es el mejor sistema porque tiene una fase en la que el proyecto se abstrae del sistema de contrataciones del Estado, y se rige por las reglas del convenio internacional. Además de eso, está la transferencia de tecnología y ‘knowhow’ técnico y administrativo que se recibe del otro gobierno.

El G2G se ha empleado desde hace mucho tiempo en el Perú, sobre todo en el sector Defensa, pero recién cobró fama cuando se empleó para ejecutar las obras y el evento de los Juegos Panamericanos de Lima en el 2019. En aquella oportunidad se trabajó contra el reloj, las obras y conjuntos habitacionales para los deportistas estuvieron a tiempo y la inauguración fue un hito de identidad nacional. Ahí nació la mística del ‘G2G’, alabado por propios (como el director del evento, Carlos Neuhaus) y extraños.

Sin embargo, hay que tener en cuenta que para los Panamericanos, no hubo mayor problema para resolver expropiaciones y liberar interferencias, pues el Estado poseía los terrenos destinados a las obras. Y, por supuesto, el sistema permitió el ‘fast track’ y el empleo de los mejores profesionales. ¿Por qué el éxito de los Panamericanos no ha sido el mismo que el de la ARCC, a pesar de que ambos contrataron con el mismo gobierno, el británico? El segundo es un proyecto mucho más grande y diverso y su imagen se ha afectado por la no priorización de obras de prevención de desastres. Además, el contrato de la ARCC, según me confirma Shack, no incluyó todas las fases de la ingeniaría y administración del proceso. De todos modos, los expertos coinciden en que sí se ha construido bastante y más rápido que lo que se hubiera hecho de otra forma.

Shack me dijo que, reconociendo que el G2G es lo mejor que tenemos hoy en el Perú, “hay que asimilar sus bondades a nuestras obras públicas o mixtas”, lo que pasa por hacer ajustes normativos y reformas administrativas que no se deben seguir postergando. Por ejemplo, todos los constructores se quejan de que la ley de expropiaciones, a pesar de que fue mejorada por DL 1192, sigue desfasada. Las obras viales y de gran infraestructura, pueden paralizarse años por un solo predio que judicializa su expropiación o una interferencia de la red de agua o fibra óptica. Pregunté si junto al proyecto de la ANIN se plantearán otros ajustes normativos. Me respondieron que, en efecto, piensan hacer nuevas modificaciones al DL 1192 en el marco de la Ley 31696 del 28 de febrero que delega facultades al Ejecutivo para legislar en materia de reactivación económica y modernización del Estado.

Las obras y la plata también, faltaba más, rompen el hielo en el Congreso. Esta es la razón por la que –esto es difícil de predecir- una mayoría suficiente podría apurar su voto a favor del PL. Sin embargo, las bancadas y sus díscolos integrantes se han acostumbrado a negociar todo; y ello podría determinar que se envíe a comisiones para una rápida revisión. José Williams y la mesa directiva tienen la potestad de apurar lo que el Ejecutivo les pida con carácter de urgencia; pero el pleno tiene la última non sancta palabra.